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5.4 La gouvernance requise pour rendre tout cela possible

Définir notre avenir : Vers une économie faible en carbon

Les administrations fédérale et provinciales doivent énoncer une vision claire et coordonnée, et faire preuve d’un engagement constant à l’appui de la transition vers une économie sobre en carbone – Les plans de croissance à faible intensité de carbone mis de l’avant au niveau international ont été élaborés dans des contextes variés et ont été motivés par des facteurs tout aussi variés, tout dépendant de la teneur du discours public sur les changements climatiques, de la compréhension des risques et des possibilités en jeu ainsi que des priorités gouvernementales. Par exemple, au Royaume-Uni, le plan de croissance à faible intensité de carbone mis en place par les dirigeants gouvernementaux a été le fruit de la demande du public. Au moment de sa mise en oeuvre, le programme a été largement avalisé, et les doutes entourant la science des changements climatiques n’ont pas constitué une question importante¹²⁵. En Corée du Sud, le président a fait la promotion de l’initiative en annonçant un plan de croissance verte et à faible intensité de carbone lors d’un discours national prononcé en 2008 pour commémorer l’indépendance du pays¹²⁶. Peu importe la raison à l’origine, une mise en oeuvre réussie exige un engagement politique de tous les ordres de gouvernement ainsi qu’un suivi de la part d’organismes centraux; de plus, dans le cas d’une fédération comme celle du Canada, une approche fédérale provinciale coordonnée est nécessaire. La TRN a formulé une vision initiale qui devra être peaufinée à partir des résultats de vastes consultations.

Les administrations fédérale et provinciales doivent assurer une coordination plus efficace à l’intérieur des ministères, entre ministères et entre ordres de gouvernement – Même s’il est plus facile d’exercer une coordination efficace lorsque les dirigeants font clairement la promotion de la transition vers une économie sobre en carbone, cela exige aussi d’améliorer la communication à l’intérieur des ministères compétents et entre ces ministères pour assurer une meilleure concordance des objectifs et des efforts ainsi que pour obtenir des résultats probants. Les mécanismes de responsabilisation au niveau des ministères sont aussi très utiles pour faciliter la coordination. L’amélioration des communications entre administrations publiques se traduit par une rationalisation des responsabilités et par une plus grande cohérence stratégique.

L’amélioration du dialogue interministériel en vue de s’attaquer à la grande question de la croissance à faible intensité de carbone passe à la fois par une spécialisation organisationnelle et par l’adoption d’une approche holistique. À titre d’exemple, le Royaume-Uni a mis sur pied en 2008 un ministère de l’Énergie et des Changements climatiques (« Department of Energy and Climate Change », ou DECC) pour résoudre les tensions découlant des mandats stratégiques parfois concurrents des ministères responsables des changements climatiques et de l’énergie, de même que pour assurer un juste équilibre entre les objectifs environnementaux et les objectifs économiques. Aux fins d’élaborer un plan de croissance à faible intensité de carbone, ce nouveau ministère a adopté le modèle ayant été utilisé dans d’autres domaines d’intérêt, c’est à dire mettre sur pied un groupe de base constitué de dix à douze personnes pour diriger et coordonner les travaux d’élaboration d’une stratégie, et mener des consultations dans l’administration publique pour recueillir des points de vue stratégiques et techniques variés. Cette approche contribue à obtenir l’adhésion de tous les ministères concernés. Dans l’exemple du Royaume-Uni, l’engagement – ayant force obligatoire – d’atteindre les cibles de réduction des émissions à l’échelle de l’administration publique et les exercices connexes de budgétisation du carbone ont contribué à assurer la cohérence stratégique requise¹²⁷. Le Climate Action Secretariat (CAS) de Colombie-Britannique est un exemple d’approche canadienne efficace. Le CAS favorise le changement dans l’optique de l’atteinte des cibles de réduction des émissions de GES de la province en coordonnant les activités relatives au climat de l’ensemble de l’administration publique et d’autres intervenants¹²⁸. Bien qu’établi à l’intérieur du ministère de l’Environnement, le CAS étend ses activités à l’ensemble de l’administration provinciale pour appuyer l’intégration des enjeux entourant les changements climatiques aux activités de planification et aux opérations, dans une optique tant d’atténuation que d’adaptation¹²⁹. Que cela consiste à utiliser des mécanismes existants, à les réorganiser ou à en créer de nouveaux, il faudra miser sur l’intégration à l’échelle des administrations fédérale et provinciales pour assurer une transition fructueuse vers une économie sobre en carbone au Canada.

Une meilleure coordination intergouvernementale est également requise pour maximiser les résultats au chapitre de la réduction du carbone et pour limiter les chevauchements entre politiques et entre programmes. Étant donné la diversité des intérêts, des ressources et des possibilités dans les provinces canadiennes, il est essentiel de compter sur une représentation régionale dans le cadre de toute discussion portant sur une stratégie nationale de réduction des émissions de carbone. De plus, si l’on veut stimuler la croissance à faible intensité de carbone, tous les ordres de gouvernement devront prendre des mesures dans une foule de dossiers. Limiter le plus possible la fragmentation des champs de compétence et harmoniser davantage les politiques en place sont des éléments qui donneront lieu à une hausse de l’efficience et du rapport coût efficacité d’ensemble. Lorsque les compétences sont surtout concentrées dans un ordre de gouvernement donné, une coordination accrue offre aussi la possibilité de déléguer les pouvoirs à l’intervenant le plus à même d’aborder la question en jeu. La coordination intragouvernementale est un point connexe important. La politique climatique, qui est une composante de la croissance à faible intensité de carbone, a toujours été la responsabilité des ministères à vocation environnementale. Cependant, compte tenu des répercussions généralisées et transsectorielles de la croissance à faible intensité de carbone ainsi que de la convergence des considérations énergétiques, environnementales et économiques, il faudra peut être recourir à une nouvelle approche et compter sur de nouveaux champions.

La participation des municipalités sera cruciale aux fins d’atteindre les cibles fédérales et provinciales de réduction des GES, ce qui constitue un aspect clé de la croissance à faible intensité de carbone. La Fédération canadienne des municipalités a publié en janvier 2012 un document de discussion intitulé Bâtir une économie verte pour le Canada : le rôle des municipalités, qui montre que les municipalités sont mobilisées et prennent déjà des mesures pour mettre en place des solutions sobres en carbone¹³⁰. Il serait utile de compter sur une collaboration accrue avec les municipalités, ce que pourrait mener à la prise de mesures fédérales provinciales plus coordonnées. On reconnaît généralement l’importance d’harmoniser les politiques nationales avec les politiques et pratiques locales et régionales, notamment au chapitre de l’aménagement du territoire, pour veiller à ce que les considérations relatives aux changements climatiques soient pleinement intégrées aux plans de développement¹³¹.

Le secteur privé doit accentuer ses efforts et collaborer proactivement avec les administrations publiques concernant sa vision d’une économie sobre en carbone et la marche optimale à suivre pour la réaliser – Tout au long des discussions tenues par la TRN d’un bout à l’autre du Canada, les participants ont réitéré la nécessité de compter sur la participation directe du secteur privé à la planification d’une économie sobre en carbone. Lors de nos conversations, les représentants du secteur privé ont à peu près tous convenu que la transition vers une économie sobre en carbone est inévitable. Certaines préoccupations ont été exprimées à propos des conséquences que pourrait avoir un accroissement des activités à forte intensité de carbone, mais les participants étaient aussi d’avis que la plupart des problèmes pourraient être réglés si l’on tenait un dialogue ouvert et franc sur les objectifs, les conséquences et les choix possibles, et si tous les intervenants y participaient. Il est particulièrement important que les dirigeants du secteur privé prennent part à un tel dialogue. Dans la plupart des secteurs, sinon tous, les entreprises de premier plan mènent leurs activités d’innovation et de planification dans l’optique d’une croissance à faible intensité de carbone. Il est essentiel que toutes ces parties prenantes se concertent afin que l’on n’ait pas à se cantonner au plus petit commun dénominateur.

Les administrations publiques doivent mobiliser plus activement les Canadiens au sujet de la politique climatique, du contexte énergétique canadien et de la croissance à faible intensité de carbone – Le fait d’enrichir la littérature consacrée à l’énergie et aux émissions au Canada amènera les particuliers à appuyer davantage les efforts de conservation et servira à conscientiser les citoyens au sujet du caractère nécessaire de la transition vers une économie sobre en carbone et des possibilités qu’offre cette transition. On dispose déjà d’information et d’outils pour renforcer la sensibilisation et la conscientisation au sujet de l’énergie et des émissions, notamment des programmes nationaux (comme le Centre info énergie et la série Energy Literacy de la fondation SEEDS), des programmes provinciaux (par exemple le Centre néo brunswickois d’éducation et d’information du public sur le changement climatique et Climate Change Education Saskatchewan) et des initiatives municipales (notamment le programme de protection climatique de la ville de Vancouver)ⁿ. L’intensification des efforts déployés actuellement par le Canada dans une perspective générale et la prise en compte, dans le cadre des débats, des considérations reliées à la croissance à faible intensité de carbone permettrait de tenir un dialogue public mieux informé sur cette question d’importance nationale. Le modèle d’intérêt public englobant de multiples parties prenantes qui est mis au point par l’entremise de QUEST offre de grandes possibilités en vue d’accroître nos connaissances, d’appuyer le dialogue public et, en bout de ligne, de mettre de l’avant des approches de développement communautaire plus viables (Encadré 7). La sensibilisation et la conscientisation du public ainsi que la tenue d’un dialogue sur les possibilités et les compromis inhérents à la transition vers une économie sobre en carbone à l’échelle du globe sont des facteurs cruciaux dans l’optique de l’élaboration de politiques à long terme.

Encadré 7

Plus précisément, les administrations publiques doivent discuter avec les Canadiens au sujet des prix de l’électricité. Compte tenu des importants investissements additionnels qui devront être effectués dans le système d’électricité au cours des quarante prochaines années tant pour réduire les émissions que pour permettre au secteur de se conformer à la réglementation, il est très possible que les prix de l’électricité augmentent au cours de la période en question. Dans certains cas, les Canadiens ne paient pas à l’heure actuelle le plein prix de l’électricité qu’ils utilisent¹³³. L’égalité sociale peut certes entrer en ligne de compte lorsque l’on fixe les prix de l’énergie (surtout lorsque l’électricité sert au chauffage), mais le subventionnement généralisé des prix à la consommation transmet de mauvais signaux aux marchés. Il faudrait remplacer les approches de portée générale qui existent actuellement par des politiques sociales plus ciblées. L’électricité à faible coût a constitué par le passé un avantage économique clé dans de nombreuses régions du Canada, mais les prix de l’électricité payés par l’industrie ont augmenté dans la plupart des régions au cours des dernières années^o, ce qui a eu pour effet d’éliminer cet avantage, ou du moins de le réduire sensiblement. Les prix de l’électricité demeurent un facteur de coût important pour de nombreux fabricants et intervenants de l’industrie. Les politiques et les programmes visant à accroître la compétitivité dans le secteur manufacturier et les autres secteurs devraient prendre en compte l’utilité qu’il y a à long terme à fonder les prix sur le coût complet, tandis que les administrations publiques devraient au besoin trouver des solutions en remplacement du subventionnement des prix pour atténuer les effets des hausses marquées de coûts pouvant altérer la compétitivité.

Enfin, l’établissement d’un mécanisme impartial et crédible pour surveiller le rendement du Canada en vue de l’atteinte de ses objectifs de réduction des émissions de carbone et pour formuler des conseils objectifs aux administrations publiques concernant la voie à suivre aiderait grandement le Canada à assurer sa croissance à faible intensité de carbone – Une entité indépendante et non partisane pourrait faire la synthèse de points de vue divergents et proposer un aperçu objectif de la marche à suivre. Au contraire, les entités qui font partie du secteur public ou qui ont des liens avec ce dernier peuvent prêter le flanc à des opinions partisanes manquant d’objectivité, et les conseils ministériels peuvent être influencés par les priorités gouvernementales perçues, qui sont souvent à court terme. Il existe déjà un exemple d’un tel mécanisme à l’étranger : on trouve en Allemagne un conseil consultatif sur l’environnement et un autre sur les changements climatiques qui fournissent des conseils scientifiques indépendants à l’État. Mentionnons aussi le Committee on Climate Change (CCC) au Royaume-Uni; il s’agit d’un groupe indépendant permanent qui offre à l’État central et aux administrations à qui des pouvoirs sont dévolus des conseils à propos des progrès à accomplir en vue d’instaurer une économie sobre en carbone, et qui fait rapport au Parlement chaque année. Le CCC joue un rôle d’intégration important au niveau des ministères et des différents ordres de gouvernement du Royaume-Uni ¹³⁴.

[n] Pour plus de sources, voir Climate Change Education.org, 2011.

[o] Le prix moyen de l’électricité dans les secteurs industriels au Canada a augmenté de 5,1 % entre 2010 et 2011 (Association canadienne de l’électricité, 2012).

[125] Clark, 2009.

[126] Korea Economic Institute et Korea Institute for International Economic Policy, 2011.

[127] Murphy, Hove et Russell, 2011.

[128] Ministère de l’Environnement de la Colombie Britannique, sans date.

[129] Ministère de l’Environnement de la Colombie Britannique, sans date.

[130] Thompson, 2011.

[131] ICLEI et Programme des Nations Unies pour l’environnement, 2012; OCDE, 2012a.

[132] QUEST 2012

[133] Gibbons 2008; Pineau 2008, 2009

[134] Murphy, Hove et Russell, 2011.