Home / 5.0 Exploiter les possibilités qu’ouvre une économie sobre en carbone pour le Canada

5.0 Exploiter les possibilités qu’ouvre une économie sobre en carbone pour le Canada

Définir notre avenir : Vers une économie faible en carbon

Une transition réussie vers une économie sobre en carbone reposera sur l’existence de politiques offrant un degré de certitude adéquat, la tarification du carbone, des règles du jeu équitables pour tous et une réglementation efficiente en complément des mesures reposant sur les mécanismes du marché afin de réduire les émissions de GES. Dans ce dernier chapitre du rapport, nous énonçons le cadre défini par la TRN pour assurer une croissance à faible intensité de carbone, y compris notre vision pour l’année 2050, les principaux objectifs liés à la croissance à faible intensité de carbone et les conditions essentielles afin que le processus soit couronné de succès.

Dans son rapport intitulé À la hauteur, la TRN conclut que le Canada n’est pas encore en mesure d’être concurrentiel dans un monde où les émissions de carbone sont assujetties à des restrictions⁷⁸. En dépit de la croissance vigoureuse de son secteur des technologies propres⁷⁹, le Canada doit relever certains défis rattachés à l’innovation sobre en carbone, en particulier au chapitre de la commercialisation. Si les investissements de capital de risque dans le secteur des technologies propres au Canada ont clairement constitué un point fort⁸⁰, le fait est que les investissements sobres en carbone dans leur ensemble sont peu élevés, tout comme la confiance des investisseurs⁸¹. Même s’il existe des exceptions notables, les entreprises canadiennes ne parviennent généralement pas à exploiter à fond les occasions qui s’offrent à elles de combler la demande mondiale à l’endroit des BSFIC, demande qui est en pleine progression; cela tient entre autres à la somme d’effort requise pour avoir accès aux marchés internationaux de biens et de services à faible intensité de carbone⁸². Les secteurs des BSFIC pourraient aussi devoir composer avec des pénuries de main d’oeuvre, car la demande à l’endroit des travailleurs qualifiés est forte au sein de l’économie canadienne, et le talent innovateur est une denrée très prisée à l’échelle du globe⁸³.

Mais que faudrait-il au juste pour que le Canada puisse s’orienter résolument vers une croissance à faible intensité de carbone? Nos recherches et nos consultations montrent qu’il est absolument essentiel de disposer au départ d’une vision, puis d’exercer un leadership et de miser sur la collaboration afin de réaliser cette vision. D’abord et avant tout, il faut décider de façon bien réfléchie que le développement sobre en carbone constitue un objectif qui est dans l’intérêt du Canada, et également que les administrations publiques doivent fournir les outils stratégiques requis pour atteindre cet objectif. Il faut ensuite bien faire connaître cette décision. Le soutien et la mobilisation du secteur privé sont un autre facteur de première importance, tout comme les efforts en vue d’accélérer l’innovation et les investissements dans des infrastructures et des technologies à faible intensité de carbone, d’assurer un meilleur accès aux marchés de BSFIC, ainsi que de mieux connaître les compétences et les besoins professionnels correspondant à une économie sobre en carbone et de renforcer la capacité du Canada à cet égard. Les dirigeants du monde politique et du milieu des affaires doivent réaliser que l’atteinte de cet objectif à long terme exigera la prise de mesures à court terme de concert avec des réévaluations périodiques au fil du processus – en un mot, un plan.

Ce chapitre expose l’apport de la TRN en vue de l’élaboration d’un plan de croissance à faible intensité de carbone pour le Canada. Nous proposons une vision – la vision d’une nation canadienne sobre en carbone –, et nous traitons des stratégies, des mesures et des modalités de gouvernance requises dans le but de faire de cette vision une réalité.

5.1 Un Canada sobre en carbone – La vision de la TRN

La vision d’une économie sobre en carbone qui pourrait exister au Canada selon la TRN prend en compte les réalités et les points forts du pays en vue, d’une part, d’appuyer les efforts planétaires afin de freiner la progression et l’ampleur des changements climatiques, et d’autre part de tirer parti des possibilités économiques à venir.

CONFORMÉMENT À LA VISION QUE NOUS PROPOSONS, EN 2050, LE CANADA :

// disposera de systèmes et réseaux électriques et énergétiques diversifiés, propres et viables;
// possédera encore des ressources naturelles abondantes, que l’on mettra en valeur de façon responsable, viable et respectueuse de l’environnement;
// offrira sur les marchés internationaux des ressources énergétiques à faible teneur en carbone et des technologies sobres en carbone ainsi que du savoir faire en la matière, et sera perçu comme un partenaire commercial et un producteur d’énergie responsable;
// aura acquis une réputation enviable pour sa capacité d’innovation, en particulier dans le secteur des technologies propres, et se démarquera par le foisonnement des idées et la collaboration au sein des établissements d’enseignement et du secteur privé;
// adoptera des approches de gouvernance axées sur la coordination et la collaboration de manière à soutenir son économie sobre en carbone et à continuer d’y accorder la priorité;
// comptera sur un bassin de travailleurs qualifiés et diversifiés pour répondre aux besoins de son économie sobre en carbone et à la demande de plus en plus grande à l’endroit des compétences et des technologies.

Cette vision pourrait fort bien être incomplète, puisqu’elle n’a pas fait directement l’objet de commentaires lors des discussions régionales. Elle constitue néanmoins un point de départ afin de déterminer ce qui est souhaitable – et possible –, puis de voir quels gestes poser pour y arriver. Dans les sections qui suivent, nous présentons notre point de vue concernant les éléments essentiels d’un cadre de croissance à faible intensité de carbone. Si l’on sait combiner un contexte économique concurrentiel, des approches de gouvernance reposant sur la collaboration et la coordination, et des mesures permettant de stimuler l’innovation, de mobiliser les investissements, d’améliorer l’accès aux marchés de BSFIC et de favoriser le perfectionnement des talents et des compétences, le Canada sera à même de prospérer au fil de la transition vers une économie sobre en carbone.

5.2 Conditions essentielles à une croissance à faible intensité de carbone

Un contexte économique concurrentiel est une condition préalable à l’essor d’un pays dans une économie sobre en carbone. Au chapitre de la compétitivité, le Canada a obtenu des résultats variables par le passé comparativement à ses pairs. Cependant, les plus récents budgets ainsi que les mesures prises par les administrations tant fédérales que provinciales sont en voie de résoudre les points faibles mis en évidence dans le Global Competitiveness Index⁸⁴ (solde budgétaire gouvernemental, épargne nationale brute et dette des administrations publiques générales). Toujours selon cet indice, les institutions, l’efficience des marchés de biens et du marché du travail ainsi que le développement du marché financier constituent autant de points forts qui sous tendent le cadre économique du Canada.

Le Canada devrait faire appel aux forces du marché pour favoriser la croissance à faible intensité de carbone. Les analyses économiques ont constamment montré que les mécanismes fondés sur les marchés sont généralement les plus efficaces et les plus efficients pour orienter les décisions d’investissement, étant donné qu’ils jouent un rôle déterminant au regard des mesures du secteur privé tout en réduisant au strict minimum l’intervention de l’État. Une croissance à faible intensité de carbone nécessite une réorientation de l’économie à long terme en tenant dûment compte des effets externes existants. Malgré les progrès accomplis à cet égard, le canada doit s’assurer que les mesures prises par les administrations publiques ne donnent pas lieu à un fardeau administratif ou à un fardeau de conformité indu, de manière à faire une utilisation efficace des ressources gouvernementales et à préserver la compétitivité des entreprises canadiennes. Notre analyse fait fond sur les travaux de l’OCDE⁸⁵ et met en lumière quatre conditions essentielles rattachées au cadre économique du Canada qui doivent être prises en compte si l’on veut s’orienter de façon efficiente vers une croissance à faible intensité de carbone : 1) offrir un degré de certitude approprié au regard des politiques en vigueur; 2) appliquer une tarification adéquate au titre de la pollution et de l’utilisation des ressources naturelles; 3) établir des règles du jeu équitables pour tous en matière d’investissements énergétiques; 4) garantir la cohérence de la réglementation et mettre l’accent sur les résultats.

Il doit exister un degré de certitude suffisant à long terme concernant les politiques en matière de climat, d’énergie et d’innovation – Ce point est fondamental si l’on veut transmettre au secteur privé et aux citoyens canadiens les signaux nécessaires afin qu’ils puissent prendre des décisions tenant compte de la transition vers une économie sobre en carbone à l’échelle mondiale. L’absence de cette condition constitue le plus important obstacle aux investissements et à l’innovation sobres en carbone; dans une optique plus générale, si cette condition n’est pas présente, il y aura moins d’intérêt à chercher des solutions à d’autres défis rattachés aux investissements et qui sont de première importance aux fins de la transition vers une économie sobre en carbone^a. La littérature spécialisée porte pour une bonne part sur le degré de certitude concernant la politique climatique, mais le principe est le même pour chaque domaine de politique connexe important. Non seulement le Canada doit il compter sur une politique en matière de changements climatiques de première qualité dans l’optique des investissements⁸⁶, mais il doit aussi mettre de l’avant des politiques ayant les mêmes effets au chapitre de l’énergie et de l’innovation. L’instauration de politiques transparentes et à long terme qui assure un degré de certitude adéquat peuvent concourir à l’atteinte des niveaux requis d’investissements sobres en carbone⁸⁷.

Le concept de transparence englobe la clarté et la prévisibilité des lois, des règlements et des politiques en vigueur. Cela influe sur la crédibilité de l’État, qui dépend de la manière dont les lois, les règlements et les politiques sont élaborés et interprétés⁸⁸. La communication claire de renseignements utiles, l’envoi de préavis et la tenue de consultations préalables concernant les modifications envisagées de la réglementation et des politiques, de même que l’application uniforme des lois et des règlements sont autant de facteurs qui influent sur la crédibilité de l’État. La transparence dans la mise en application et la modification, par les administrations publiques, des règles et de la réglementation touchant les investissements est un déterminant crucial des décisions d’investissement.

Des périodes d’engagement à long terme sont un autre facteur essentiel pour que les entreprises puissent disposer d’un degré de certitude et de prévisibilité adéquat afin de fonder leurs décisions. L’échéancier en vue d’atteindre les objectifs stratégiques devrait concorder avec la période nécessaire pour que les investissements puissent produire un rendement adéquat. Dans le cas d’investissements dans les énergies à faible teneur en carbone, une période de rentabilisation de 15 à 25 ans n’a rien d’inhabituel⁸⁹. Il faut du temps pour obtenir la confiance des investisseurs, et cette confiance peut s’étioler très rapidement. Les effets d’une expérience négative du point de vue des investisseurs peuvent se propager à d’autres régions – à titre d’exemple, les réductions touchant les tarifs d’achat de l’énergie produite dans le cadre de projets existants en 2011 ont eu pour effet d’éroder la confiance des investisseurs à l’échelle internationale⁹⁰.

Le degré de certitude est fonction à la fois de la transparence et de l’établissement d’échéanciers à long terme, mais, plus fondamentalement, il reflète tant l’engagement que les résultats de l’État, et il nécessite un engagement clair des dirigeants politiques ainsi qu’une vision de croissance à long terme cohérente; il faut aussi que des mesures soient prises pour réaliser la vision mise de l’avant.

Pour appuyer l’activité économique sobre en carbone, les prix du marché doivent rendre compte du coût total associé à la production et à l’utilisation des ressources – Les mécanismes du marché donnant lieu à l’internalisation du coût social et environnemental de la pollution et tenant compte du coût à long terme associé à la transformation du capital naturel en d’autres formes de capital figurent parmi les instruments stratégiques les plus rentables et les plus efficients qui soient⁹¹. La tarification des émissions de carbone est un élément fondamental en vue de réaliser les gains d’efficience nécessaires et de favoriser l’innovation à l’appui de la croissance à faible intensité de carbone⁹².

Il faut établir des règles du jeu équitables pour tous – Les subventions qui favorisent la pollution et l’extraction excessive de ressources en viennent à ponctionner le trésor public et doivent être supprimées. Le subventionnement des combustibles fossiles ne concorde pas avec la tarification du carbone et va même souvent carrément à l’encontre d’une telle mesure⁹³. En conformité avec les engagements du G20⁹⁴ en 2009 et de l’APEC (Coopération économique de la zone Asie Pacifique)⁹⁵ en 2011, et dans la foulée de l’engagement fédéral énoncé dans le budget de 2012⁹⁶, les administrations fédérale et provinciales devraient « éliminer progressivement les subventions relatives aux combustibles fossiles qui favorisent la consommation inutile ». Les recherches menées dans le cadre de la Global Subsidies Initiative de l’Institut international du développement durable (IIDD) indiquent que la valeur estimative du subventionnement fédéral et provincial^b des activités pétrolières en amont en 2008 a été de 2,8 milliards de dollars, la moitié environ de ce montant étant accordé par l’administration fédérale⁹⁷. Selon les mêmes recherches, ces subventions ont profité de façon disproportionnée à la production de pétrole non conventionnel, puis à l’exploration (nouveaux forages). La conclusion était que le subventionnement du secteur pétrolier et gazier n’engendrait qu’un léger avantage pour l’économie et qu’il stimulait les exportations, mais qu’il n’était pas essentiel à l’essor du secteur (ce dernier devrait selon les projections atteindre d’ici 2020 le double de la taille qu’il avait en 2005, qu’il y ait ou non des subventions). En outre, on a conclu que les effets de ces subventions sur l’emploi total étaient négligeables et que les soldes budgétaires des administrations publiques étaient moins élevés, même en tenant compte de l’augmentation des impôts des sociétés et des redevances perçus. Il était aussi indiqué que continuer de subventionner ce secteur en rapide expansion risquait d’entraîner un accroissement à long terme des obligations à ce chapitre. Les mesures prises à l’échelon fédéral pour rajuster les subventions visent d’abord à faire concorder, d’ici 2016, le soutien de la mise en valeur des sables bitumineux avec celui accordé au secteur pétrolier et gazier conventionnel^c. Les règles du jeu applicables aux ressources énergétiques à faible teneur en carbone (comme l’électricité renouvelable et les biocarburants) ne sont pas encore les mêmes que celles applicables aux sources d’énergie d’origine fossile⁹⁸.

Il doit exister une réglementation efficace, efficiente et axée sur les résultats. En outre, les cadres de réglementation doivent favoriser à la fois la prospérité économique et des résultats probants sur le plan environnemental – Il faut parfois recourir à des règlements en complément des mécanismes du marché. C’est le cas lorsqu’il est question de réduire les émissions de GES produites par les bâtiments (par exemple les normes d’efficacité énergétique dans les codes du bâtiment) et par les transports (pensons notamment au Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers en vigueur au Canada). Les approches de réglementation efficientes mettent l’accent sur les résultats et laissent la marge de manoeuvre nécessaire pour atteindre les objectifs de rendement établis, ce qui sert en bout de ligne à réduire le coût d’observation et à stimuler l’innovation⁹⁹, et par le fait même à maintenir la capacité concurrentielle des entreprises canadiennes.

La cohérence des règlements et des politiques en matière d’environnement et d’économie est un autre point important. Cela vaut aussi pour la cohérence des politiques interministérielles dans les administrations publiques fédérales et provinciales, la cohérence interprovinciale des cadres stratégiques et réglementaires, et celle des politiques et des règlements fédéraux et provinciaux. À titre d’exemple, l’existence de normes claires et uniformes en matière de raccordement aux réseaux dans l’ensemble du pays pourrait favoriser une expansion du marché pour la production d’énergie renouvelable à petite échelle; par ailleurs, il pourrait arriver aussi que la réglementation provinciale en matière de gestion des déchets fasse entrave aux plans provinciaux d’utilisation de biocarburants produits à partir de déchets. Il faut avoir une perspective systémique pour pouvoir s’attaquer à une question aussi multidimensionnelle et complexe que la croissance à faible intensité de carbone. Une telle perspective prendrait en compte les répercussions de toutes les initiatives stratégiques et réglementaires sur les émissions de GES, l’innovation, les investissements sobres en carbone et la croissance économique. Il serait utile à cette fin que les études d’impact de la réglementation tiennent généralement compte des répercussions relatives aux émissions de GES.

[a] Un rapport commandé par trois grands réseaux internationaux d’investissement en matière de changements climatiques conclut que le principal risque entourant les investissements sobres en carbone dans le secteur de l’énergie est celui associé aux politiques. La raison en est que, même si des progrès notables ont été accomplis, de nombreuses technologies de production d’énergie à faible intensité de carbone ne sont pas concurrentielles, sur le plan des coûts, avec les sources énergétiques conventionnelles (en d’autres termes, ces technologies n’ont pas atteint le point de parité tarifaire). Ce problème est exacerbé par les subventions et le soutien accordés au secteur des combustibles fossiles (Institutional Investors Group on Climate Change et coll., 2011).

[b] Dans le cadre de ces travaux, l’IIDD a utilisé la définition du terme « subvention » qui figure dans l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (ASMC) de l’OMC.

[c] L’administration fédérale a amorcé l’élimination progressive de la déduction pour amortissement (DPA) accéléré à l’égard des investissements généraux dans des projets relatifs aux sables bitumineux, mais cette mesure n’entrera en vigueur qu’en 2015, et environ 90 % des installations d’exploitation de sables bitumineux auront pu profiter de ce subventionnement. Le taux de DPA accéléré de 25 % demeurera applicable à tous les projets relatifs aux sables bitumineux, et des subventions additionnelles au titre des coûts incorporels relatifs aux sables bitumineux ainsi que des subventions à l’exploration et à l’aménagement de nature plus générale d’une valeur totale de l’ordre de 700 millions de dollars par année demeureront en vigueur. Le document intitulé Fossil Fuels – At What Cost? (Sawyer et Stiebert, 2010) contient une analyse approfondie de cette question.

[78] Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2010.

[79] Analytica Advisors, 2011.

[80] Michael, 2011.

[81] Conference Board du Canada, 2011b.

[82] Goldfarb, 2010.

[83] Toronto Region Research Alliance, 2011.

[84] Forum économique mondial, 2011b.

[85] OCDE, 2011c.

[86] Institutional Investors Group on Climate Change et coll., 2011.

[87] Institutional Investors Group on Climate Change et coll., 2011.

[88] OCDE, 2012a.

[89] Accenture, 2011.

[90] Institutional Investors Group on Climate Change et coll., 2011.

[91] OCDE, 2011c.

[92] OCDE, 2011c.

[93] Gerasimchuk, 2012; Institutional Investors Group on Climate Change et coll., 2011.

[94] Déclaration des dirigeants – Sommet de Pittsburgh, 2009.

[95] Coopération économique de la zone Asie Pacifique, 2011.

[96] Gouvernement du Canada, 2012c.

[97] Sawyer et Stiebert, 2010.

[98] Agence internationale de l’énergie, 2012.

[99] OCDE, 2008.