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6.4 État de préparation du canada en vue d’une croissance à faible intensité de carbone – Gouvernance

Définir notre avenir : Vers une économie faible en carbon

La gouvernance définit l’approche qu’un pays adoptera pour aborder et gérer la transition mondiale vers une économie sobre en carbone (voir la définition présentée dans l’Encadré 13). Une modification fondamentale des orientations et des objectifs stratégiques du genre de celle requise pour que les pays puissent prospérer au fil de cette transition exige d’abord et avant tout une vision ainsi que du leadership²⁸⁵. Chaque fois que des plans de croissance à faible intensité de carbone ont été mis de l’avant, il a fallu exercer un leadership politique afin de proposer, d’entériner et d’intégrer ces plans.

Encadré 13

La coordination entre institutions de même niveau organisationnel et entre ordres de gouvernement est un facteur clé. Les mécanismes facilitant la mobilisation, la coopération, l’apprentissage conjoint et le partage de renseignements remplissent tous un rôle²⁸⁸. Le contexte découlant de l’existence d’une fédération au Canada et la nécessité d’intégrer l’impératif de croissance à faible intensité de carbone dans différents domaines stratégiques font qu’il est d’autant plus important de mettre l’accent sur des solutions de gouvernance.

PROFIL EN BREF

Le fédéralisme canadien pose des défis particuliers en matière de gouvernance. L’administration fédérale exerce un contrôle réglementaire sur les échanges commerciaux interprovinciaux et internationaux; dans d’autres domaines, comme l’énergie et les ressources naturelles, les pouvoirs sont décentralisés ou sont dévolus aux provinces. Il existe aussi des domaines de compétence partagée, entre autres l’environnement. La répartition des pouvoirs a comme conséquence qu’il est plus difficile dans la pratique de s’attaquer à des enjeux stratégiques dont la portée est très étendue; on peut penser notamment aux structures actuelles régissant l’énergie et l’innovation.

La complexité de la réglementation et la dimension transfrontalière de l’énergie rendent plus ardue l’atteinte d’objectifs reliés aux énergies propres. Le secteur de l’énergie compte de nombreux intervenants et organismes de réglementation. Le secteur canadien de l’électricité englobe des sociétés d’État dans certaines provinces et des entreprises privées de prestation de services publics, seules ou de concert avec des sociétés d’État, dans d’autres²⁸⁹. Il y a aussi dans plusieurs provinces des organismes de réglementation indépendants qui fixent les tarifs d’électricité, et des agences sans lien de dépendance qui assurent la planification à long terme (comme l’Office de l’électricité de l’Ontario). L’Office national de l’énergie, qui est un organisme fédéral indépendant, régit les aspects internationaux et interprovinciaux des secteurs du pétrole et du gaz naturel ainsi que des services publics d’électricité. Le secteur du nucléaire est sous réglementation fédérale par l’intermédiaire de la Commission canadienne de sûreté nucléaire. La réglementation environnementale applicable aux activités de mise en valeur dans le domaine de l’énergie est également un domaine de compétence partagée.

ÉTAT DE PRÉPARATION

Certains rapports antérieurs de la TRN ont traité des résultats du Canada en matière de gouvernance au regard de la transition vers une économie sobre en carbone. Les principales conclusions formulées concernaient les lacunes au chapitre des signaux stratégiques transmis, du fait de l’absence de cadre de croissance à faible intensité de carbone, de l’existence de cibles relatives aux GES à moyen terme mais de l’absence de système indépendant de surveillance et de rapport sur les résultats, et de l’absence également d’une tarification nationale unifiée du carbone. Les commentaires qui suivent ont trait principalement au leadership et à la coordination.

Plus précisément, dans le cadre de l’évaluation de l’état de préparation du Canada au chapitre de la gouvernance en vue d’une croissance à faible intensité de carbone, nous nous sommes penchés (1) sur les possibilités et les contraintes rattachées au renforcement du leadership aux fins de mettre de l’avant une vision d’une économie sobre en carbone pour le Canada puis de mettre en oeuvre cette vision, et (2) sur la mesure dans laquelle les mécanismes existants facilitent la coordination concernant les enjeux reliés à une croissance à faible intensité de carbone.

Le Canada pris dans son ensemble ne dispose pas d’une stratégie cohérente en matière de changements climatiques ni d’un plan de croissance à faible intensité de carbone. L’incapacité à concilier les perspectives et les intérêts régionaux au cours des 20 dernières années a conduit à un ensemble de mesures fédérales et provinciales hétéroclites et non coordonnées visant à réduire les émissions. Pourtant, d’autres fédérations, que l’on pense à l’Union européenne ou à l’Australie, sont parvenues à établir des plansde croissance à faible intensité de carbone. Abstraction faite du fédéralisme, on peut distinguer quatre facteurs clés ayant contribué à cette situation : la disparité des intérêts économiques régionaux; la volonté d’assurer une répartition équitable du fardeau; une capacité institutionnelle insuffisante au chapitre des relations intergouvernementales; un public polarisé ou non mobilisé.

// Les intérêts économiques régionaux varient énormément, et les différences au niveau des aspirations et de l’identité apparaissent immédiatement lorsque l’on discute d’énergie et d’émissions de GES. Précédemment, nous avons abordé dans cette annexe certaines différences régionales concernant les sources d’émissions et les profils. La compétence des provinces à l’égard des ressources naturelles peut contribuer à creuser encore plus les différences dans les intérêts régionaux lorsque la progression de la mise en valeur des ressources naturelles dans une région est perçue comme étant dommageable pour une autre région. On peut citer à cet égard l’exemple du différend public survenu en avril 2012 entre les premiers ministres de l’Ontario et de l’Alberta au sujet du coût net de la mise en valeur des sables bitumineux de l’Alberta pour l’économie manufacturière de l’Ontario²⁹⁰. Un intérêt renouvelé à l’endroit d’une stratégie énergétique pancanadienne fondée sur la collaboration est une bonne occasion d’orienter les discussions dans le sens de la croissance à faible intensité de carbone²⁹¹.

// La répartition du fardeau – au niveau international et national –, même s’il s’agit d’un objectif noble, est difficile à réaliser. Le Canada met de l’avant le principe selon lequel aucune région ne devrait avoir à assumer une portion indue des coûts requis aux fins d’atteindre les cibles de réduction des émissions²⁹²; par contre, on ne parvient pas à dégager un consensus sur la manière de procéder dans la pratique. La diversité régionale au chapitre des sources d’énergie constitue une force. Cette même diversité – y compris en ce qui a trait à l’intensité de carbone associée à chaque source d’énergie – a toutefois compliqué les discussions sur la politique climatique et les mesures d’atténuation, étant donné la variation très marquées des coûts de conformité d’une région à l’autre.

// Les tribunes intergouvernementales où l’on peut discuter des enjeux environnementaux présentent des failles sur le plan de la stabilité et manquent parfois de légitimité. Les lacunes reliées à la stabilité découlent entre autres de certaines règles de participation ayant pour effet d’exclure des premiers ministres, ainsi que de procédures pouvant être modifiées ou supprimées en fonction de l’évolution des intérêts sous jacents des intervenants²⁹³. Les lacunes touchant la légitimité se révèlent lorsque des intervenants décident de se retirer des processus existants et de ne pas s’en occuper ou de les contourner²⁹⁴. Le Processus national sur le changement climatique (1998 2002) en est un bon exemple : l’Ontario, l’Alberta et le Québec se sont retirés de plusieurs décisions ministérielles et n’ont pas pris d’engagements à des niveaux politiques élevés²⁹⁵. Des experts en gouvernance ont fait valoir la nécessité de renforcer les mécanismes intergouvernementaux existants, sur le plan à la fois du fond et des procédures, pour pouvoir aborder efficacement les enjeux environnementaux²⁹⁶. Bien qu’il existe des institutions légitimes et efficaces en matière de relations intergouvernementales, on n’y a pas fait appel de façon efficace pour réaliser des progrès dans la lutte aux changements climatiques. Des institutions comme le Conseil canadien des ministres de l’Environnement, le Conseil canadien des ministres de l’Énergie, les réunions des premiers ministres et le Conseil de la fédération sont autant de mécanismes que l’on pourrait améliorer pour faciliter la transition du Canada vers une économie sobre en carbone de manière à renforcer les règles de participation afin de garantir un processus décisionnel adéquat.

// L’opinion publique peut affermir ou au contraire éroder le leadership fédéral; dans le cas particulier de la politique climatique et de la croissance à faible intensité de carbone, l’attention publique et médiatique a eu pour effet d’empêcher d’obtenir un aval politique jusqu’ici. L’établissement d’un cadre de croissance à faible intensité de carbone ne s’harmonise pas avec les intérêts fondamentaux du Canada. Étant donné les riches ressources énergétiques d’origine fossile dont dispose le Canada, un plan de croissance à faible intensité de carbone n’est pas perçu comme pouvant servir à promouvoir la sécurité énergétique ou l’expansion économique; on y voit plutôt un instrument axé exclusivement sur la promotion d’avantages environnementaux. La mobilisation du public à l’égard des défis et des possibilités au niveau régional et national dans le contexte de la transition vers une économie sobre en carbone à l’échelle mondiale est un élément clé pour amener le pays à s’orienter vers une économie sobre en carbone (Encadré 14).

Encadré 14

Certaines déficiences de base touchant la coordination intraministérielle et interministérielle pourraient mettre un frein à l’avancement de la planification axée sur la croissance à faible intensité de carbone dans l’avenir. La coordination horizontale passe par des objectifs convenus et par des mécanismes de coopération permettant d’atteindre ces objectifs. Dans une perspective générale, les ministères (ou certains groupes à l’intérieur de ministères) peuvent se voir confier un mandat exigeant de concilier des intérêts contraires. En l’absence d’un but bien précis dans une optique pangouvernementale, les ministères pourraient en venir à travailler à contre courant les uns des autres. Plus fréquemment, il existera des cloisonnements à l’intérieur des ministères fédéraux et provinciaux. Faute d’outils appropriés pour éliminer ces cloisonnements, il n’est pas possible de communiquer et de partager des renseignements de façon efficace. Cette situation entraîne à tout le moins une perte d’efficience et peut même donner lieu à des efforts contreproductifs. De tels résultats pervers sont le plus souvent involontaires et découlent plutôt de l’absence d’un leadership clair.

Les lacunes relatives au leadership et à la coordination ont d’importantes répercussions par rapport aux marchés. Pour dire les choses simplement, il y a des secteurs clés de l’économie canadienne qui ne disposent pas du degré de certitude requis relativement aux politiques en vigueur ni d’un soutien suffisant pour accorder la priorité aux investissements sobres en carbone. Dans de telles conditions, les investisseurs, les entreprises et les ménages peuvent choisir de reporter leurs décisions d’investissement ou d’opter pour des solutions conventionnelles dont le rendement est connu.

Tableau 15

[285] Meléndex-Ortiz, 2011, cité dans Frederick S. Pardee Center, 2011.

[286] Institut sur la gouvernance, 2011.

[287] Graham, Amos et Plumptre, 2003; Office of the Auditor General of British Columbia, 2012.

[288] Corfee-Morlot, 2009.

[289] Centre for Energy, 2012.

[290] Mendelsohn, sans date.

[291] Gibbins, 2009.

[292] Gordon et Macdonald, 2011.

[293] Gordon et Macdonald, 2011.

[294] Gordon et Macdonald, 2011.

[295] Gordon et Macdonald, 2011.

[296] Courchene et Allan, 2010.

[297] Programme des Nations Unies pour l’environnement, 2010.

[298] ClimateWorks Australia, 2010.

[299] Commission nationale de développement et de réforme, République populaire de Chine, 2007.

[300] Conseil canadien pour les partenariats public privé, 2012.

[301] Conseil de recherches en sciences humaines, 2012a.

[302] Industrie Canada, 2010.