Cap sur l’eau – Chapitre 8 : Conclusions et recommandations

Pour atteindre les résultats stratégiques que sont la conservation de l’eau et son économie par les secteurs des ressources naturelles, le Canada — l’ensemble des provinces et des territoires — doit faire de la gouvernance et de la gestion de l’eau et adopter une approche plus globale et innovante. Dans le cadre d’une telle approche, des stratégies doivent étre mises sur pied afin d’améliorer notre connaissance de la nature et du mode d’utilisation de l’eau par les secteurs, quand ils en ont besoin ou en auront besoin dans l’avenir, des instruments de politique les plus efficaces pour gérer l’attribution de l’eau et de l’état de l’offre et de la demande d’eau dans les régions et les bassins versants les plus à risque au Canada.

Une approche globale devrait se fonder sur des principes, et nous recommandons d’utiliser ceux que voici afin d’orienter la gouvernance et la gestion de l’eau :

• L’eau possède une valeur — économique, environnementale et sociale — et devrait étre gérée en fiducie sans nuire à sa pérennité ou à celle des écosystèmes où elle se trouve.
• L’eau doit étre conservée et utilisée efficacement.
• La gouvernance et la gestion de l’eau devraient étre adaptatives.
• La gouvernance et la gestion de l’eau devraient étre participatives.

Les recherches et les discussions de la TRNEE avec les experts et les intervenants lui ont donné de nouvelles idées et permis de tirer de nombreuses conclusions. Ces conclusions nous ont amenés à formuler un certain nombre de recommandations dans les domaines des prévisions relatives à l’eau, des instruments de politique (dont la tarification de l’eau), des données et de l’information sur l’utilisation de l’eau et de la gouvernance participative de l’eau. Nous voulons par nos conclusions et nos recommandations aider les décideurs à confectionner les meilleurs programmes et politiques de gestion et de gouvernance de l’eau qui soient pour les secteurs des ressources naturelles. Enfin, leur objectif suprême est d’aider à réaliser les objectifs de mieux conserver l’eau et de l’économiser.

PRÉVISIONS RELATIVES À L’EAU

CONCLUSIONS

Il n’y a pour ainsi dire pas de base d’information complète et utile au Canada sur la relation entre la croissance économique à long terme et l’utilisation de l’eau. Voilà un trou béant dans ce que nous savons du lien entre les ressources en eau et le développement économique. Faute d’un tel savoir, il est difficile de planifier stratégiquement la mise en valeur durable de nos ressources naturelles.

L’utilisation historique de l’eau par les secteurs des ressources naturelles montre que la plupart des secteurs emploient l’eau plus efficacement, et ce, même en l’absence de politiques de l’eau pour motiver de tels économies. Il faut de l’énergie pour utiliser l’eau, à savoir la pomper, la faire circuler, la traiter et l’évacuer. Compte tenu de la montée des coûts de l’énergie durant la dernière décennie et après en avoir discuté avec des experts de l’industrie des secteurs, nous savons que les secteurs des ressources naturelles ont trouvé des moyens d’abaisser leurs coûts énergiques et, ce faisant, de réduire leur intensité d’utilisation de l’eau. Nous devons cependant mieux comprendre le pourquoi de ces améliorations par secteur. Cette information est importante à deux égards : elle améliorera les prévisions futures en matière d’eau, ce qui, en retour, permettra de formuler des stratégies d’attribution et de gestion de l’eau en meilleure connaissance de cause et nous éclairera sur la façon dont les secteurs des ressources naturelles entendent utiliser les instruments de politique pour réduire la demande d’eau dans l’avenir.

Bien que la plupart des secteurs paient très peu cher aux gouvernements l’eau qu’ils utilisent, ils engagent tout de même des frais pour économiser et conserver l’eau maintenant. Et bien que la croissance de l’économie fasse augmenter l’utilisation de l’eau de manière générale dans les secteurs des ressources naturelles, on s’attend à ce que les tendances historiques à scinder l’utilisation de l’eau de la croissance économique se poursuivent, ce qui provoquera de petites augmentations globales de l’utilisation de l’eau au Canada.

S’il est vrai que les résultats de l’analyse de scénarios que nous avons effectuée montrent que le prélèvement d’eau pourrait légèrement augmenter dans l’ensemble à l’échelle nationale, ce résultat occulte probablement des défis régionaux, en particulier dans le secteur du pétrole et du gaz et dans celui de l’agriculture. Il nous faudra analyser plus à fond la situation régionale et sectorielle pour mieux savoir où la demande d’eau bondira probablement avec la croissance économique.

RECOMMANDATIONS

• Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient collaborer à l’élaboration, à la publication et à la mise à jour régulière d’une prévision nationale d’utilisation de l’eau — un état de l’eau — qui serait publiée pour la première fois d’ici deux ans. Ce projet pourrait étre dirigé par une organisation nationale telle que le Conseil canadien des ministres de l’environnement.
• Les gouvernements devraient élaborer de nouveaux outils prédictifs tels que les prévisions relatives à l’eau pour mieux comprendre où et quand la demande d’eau pourrait augmenter. L’information issue des prévisions sera importante pour guider l’attribution et les stratégies de gestion de l’eau dans l’avenir.
• Reconnaissant qu’il faut, si l’on veut prévoir avec précision l’utilisation de l’eau, améliorer notre façon d’établir et de communiquer les données sur la quantité d’eau utilisée, les gouvernements et l’industrie devraient collaborer à l’élaboration de critères appropriés de mesure et de rapport pour chaque secteur.

INSTRUMENTS DE POLITIQUE

CONCLUSIONS

Les instruments économiques (IE) — qu’il s’agisse de la redevance d’eau ou du permis échangeable d’utilisation d’eau — permettent à la valeur économique de l’eau de se matérialiser. Ils donnent la possibilité de réaliser les objectifs de conserver et d’économiser l’eau en passant des approches réglementaires actuelles à des instruments plus efficaces : la tarification ou le commerce de l’eau. Les IE pourraient offrir aux utilisateurs d’eau les incitatifs et la souplesse requises en leur permettant de décider de leur utilisation de la ressource et d’adopter des technologies pour la conserver.

La redevance d’eau, qui semble étre l’option la plus probable des deux, du moins à court terme, peut étre considérée comme une option stratégique de transition. L’ensemble des provinces et territoires délivrent des permis et perçoivent des frais de location. Cela prépare solidement le terrain pour le passage d’une structure tarifaire à vocation financière, visant à recouvrer les frais administratifs mais incitant peu à conserver l’eau, à une structure plus incitative signalant par la perception de redevances d’eau que celle—ci est précieuse est devrait étre économisée et conservée. Des occasions sont ici offertes de travailler à l’intérieur des systèmes de gestion établis.

Le commerce de l’eau à l’intérieur d’un bassin versant représente un tournant fondamental dans l’évolution des systèmes de gestion de l’eau et peut étre vu comme une option de transformation. Dans le cadre d’un tel système, les organismes de réglementation se transforment en concepteurs et en applicateurs de règles du marché sans perdre de vue leur objectif de gérer les contraintes d’approvisionnement en eau. Les cadres juridiques, institutionnels et administratifs existants doivent étre évalués et réorientés pour en détacher les droits historiques ou de riverain d’utilisation de l’eau de façon à pouvoir ainsi redistribuer l’eau par voie d’échanges commerciaux. Les obstacles politiques peuvent étre de taille lorsqu’il est question d’échanger des droits relatifs à l’eau. Vraies ou perçues, les inquiétudes au sujet de la privation de droits de longue date, de la marchandisation de l’eau et de la concentration des droits d’utilisation d’eau entre les mains d’entreprises ou de secteurs plus riches peuvent faire obstacle aux échanges.

On ne saurait trop insister sur l’importance du défi de concevoir et de mettre en œuvre les redevances d’eau et l’échange de permis d’utilisation d’eau. Dans le cas des redevances d’eau, par exemple, il peut étre très difficile, compte tenu de la complexité de déterminer la valeur de l’eau pour la société, d’élaborer et de gérer des règles de tarification simples, transparentes, efficaces et équitables. La création d’un marché d’échange de l’eau demande un niveau de gouvernance plus élevé, de plus grands moyens et davantage de connaissances. Par conséquent, le commerce de l’eau serait probablement une option plus coûteuse à concevoir et à mettre en œuvre.

En l’absence d’intervention gouvernementale, les initiatives volontaires continueront sans doute à jouer un rôle dans l’amélioration de la gestion de l’eau dans l’ensemble des secteurs. Bien qu’on doute encore de l’efficacité de telles initiatives, nous savons d’expérience que de telles approches sont prometteuses lorsqu’il s’agit de mesurer l’utilisation de l’eau, d’en faire rapport et d’en rendre la gestion industrielle plus transparente. Conjuguées, elles aident à conférer à l’industrie la « légitimité sociale » d’exercer ses activités. Par conséquent, les secteurs pourraient continuer à susciter de l’intérêt pour les initiatives volontaires, car les milieux financiers et la clientèle sont en quôte d’information supplémentaire sur la responsabilité sociale des entreprises, y compris la gestion de l’eau.

RECOMMANDATIONS

• Conscients de ce que les stratégies de politique de l’eau doivent, au Canada, étre souples et s’adapter à la réalité changeante de l’eau (évolution des conditions hydrologiques et augmentation de la demande d’eau à l’échelle régionale et des bassins versants) afin d’éviter d’éventuels conflits de l’eau, les gouvernements devraient modifier graduellement leurs approches en :
  1. S’assurant d’offrir des conditions favorables telles que des mesures législatives et réglementaires. Parce qu’il faut des années pour élaborer et sanctionner les lois et règlements nécessaires pour se donner de nouveaux instruments économiques, les provinces et territoires qui ne l’ont pas encore fait devraient commencer dès maintenant à examiner et à préparer les modifications nécessaires aux lois, règlement et politiques s’ils veulent gérer stratégiquement la pérennité de leur eau.
  2. Offrant des options stratégiques pour qu’il soit possible de s’adapter aux circonstances. Faire une évaluation complète de la situation économique et environnementale d’un bassin versant est impératif avant de décider des instruments de politique les plus appropriés et les plus susceptibles d’y résoudre les problèmes d’attribution de l’eau. Alors seulement les gouvernements pourront—ils mettre en œuvre les options stratégiques convenant au bassin versant. Les options offertes devraient l’étre en fonction des contraintes d’approvisionnement en eau existantes ou prévues à l’intérieur d’un bassin versant. Par exemple, les bassins versants où les ressources en eau font déjà ou de plus en plus l’objet de pressions devraient intervenir plus vigoureusement.

• Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient donner au besoin des orientations stratégiques privilégiant une plus grande économie et conservation de l’eau. Pour ce faire, ils devraient :
  • fixer des objectifs de conservation basés sur les normes de débit minimal afin d’assurer la santé des écosystèmes aquatiques;
  • fixer des objectifs d’économie d’eau pour les secteurs des ressources naturelles;
  • permettre à l’industrie de démontrer comment elle pourrait atteindre les objectifs d’économie d’eau à titre volontaire d’abord;
  • au besoin, envoyer le signal à long terme que l’eau possède une valeur économique en établissant un tarif volumétrique pour le prélèvement d’eau lorsque le risque de manquer d’eau est possible ou véritable.
• Reconnaissant la nécessité d’effectuer d’autres recherches sur l’emploi d’instruments économiques dans le contexte des bassins versants, les gouvernements comptant recourir à de tels instruments devraient en évaluer les conséquences environnementales, économiques et sociales afin d’éclairer les discussions sur les compromis à faire.

TARIFICATION DE L’EAU

CONCLUSIONS

Les recherches de la TRNEE montrent qu’il est possible en tarifant l’eau au volume de réaliser les objectifs d’en réduire l’utilisation et que cela aurait de modestes effets sur la plupart des secteurs et sur l’économie nationale. Notre analyse de scénarios, bien que préliminaire, est un nouvel et important élément d’information sur le lien entre les besoins en eau des secteurs des ressources naturelles et la réceptivité de l’industrie à un prix sur l’eau. Notre analyse démontre que certains secteurs seraient peut—étre ouverts à la tarification de l’eau et qu’il serait possible de réaliser des gains importants sur les plans de l’économie et de la conservation de l’eau par de petites augmentations du prix de celle—ci. Mais il faut approfondir cette recherche avec de meilleures sources de données et en discuter avec les secteurs pour mieux comprendre les possibilités qui se présentent de modifier leur utilisation de l’eau en réponse au prix de l’eau. Nous constatons plus précisément que les futures analyses seraient mieux étayées si elles se faisaient à l’aide de données additionnelles spécifiques aux secteurs et aux régions qui permettraient d’évaluer la réceptivité à un prix par unité de production.

RECOMMANDATIONS

• Les gouvernements devraient étudier la relation entre l’utilisation de l’eau et la nécessité de fixer un prix avant d’appliquer une tarification volumétrique. Plus précisément, il leur faut mieux comprendre les répercussions possibles d’une telle tarification sur les secteurs et les entreprises. Pour ce faire, il faut améliorer les données sur l’utilisation de l’eau afin de mieux comprendre les prélèvements d’eau, la recirculation de l’eau et le recyclage de l’eau dans les installations.
• Les secteurs des ressources naturelles devraient examiner de près leur prélèvement d’eau et déterminer les coûts d’utilisation de celle—ci. L’intégration de la notion de « valeur » de l’eau aux activités révélerait peut—étre des moyens d’économiser gràce à la mise en œuvre de meilleures technologies ou de pratiques de gestion exemplaires, ce qui pourrait peutétre se traduire par une réduction globale du prélèvement d’eau.
• Si l’on met un prix sur l’utilisation de l’eau par les secteurs des ressources naturelles, les revenus devraient servir à soutenir les initiatives de gouvernance et de gestion à l’échelle des bassins versants au lieu d’étre comptabilisés dans les recettes générales de la province ou du territoire.

DONNÉES ET INFORMATION RELATIVES À L’UTILISATION SUR L’EAU

CONCLUSIONS

Le manque de données fiables, accessibles au public, sur la quantité d’eau nuit à la gestion actuelle et future des ressources en eau. Plus précisément, l’absence de mesures de base sur l’utilisation de l’eau freine les efforts d’économie d’eau parce qu’il est difficile d’estimer les possibilités d’amélioration, qu’il est impossible de mesurer les améliorations réelles et qu’on ne peut pas facilement élaborer, mettre en œuvre ou évaluer d’incitatifs de réduction. Il faudrait des données adéquates sur la quantité d’eau au cas où les provinces et les territoires choisissaient de recouvrer les coûts d’administrer les politiques de l’eau et les programmes d’économie d’eau et de tenir à jour les bases de données sur l’utilisation de l’eau. L’ensemble des provinces et des territoires gagneraient à développer une « trousse d’outils » renfermant des mesures communes de la quantité d’eau pouvant mesurer et chiffrer les volumes réels du prélèvement et de l’évacuation des eaux. Cartographier les données par l’entremise d’un média interactif semblable à l’Atlas du Canada est l’un de ces outils qu’il serait possible d’élaborer et qui permettrait peut—étre aux responsables des politiques, aux experts techniques et au public de mieux comprendre et d’identifier les régions géographiques préoccupées par leurs ressources en eau.

RECOMMANDATIONS

• Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient établir des systèmes de données sur la demande assortis d’exigences de rapport clairement définies pour les titulaires d’un permis d’utilisation d’eau. Ces systèmes comprendraient des dispositions communes d’obligation de rapport, des échéanciers de communication des données et des programmes d’exécution pour veiller à ce que les titulaires de permis fassent rapport de leur utilisation d’eau.
• Les provinces et les territoires devraient, en collaboration avec les intervenants et les partenaires, élaborer des techniques communes de mesure pour recueillir des données sur les quantités d’eau.
• Les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient, en collaboration avec les secteurs des ressources naturelles, chercher à déterminer les besoins futurs en données sur l’eau de ceux—ci sur leur territoire. Ces initiatives les aideraient à concevoir des approches et des systèmes de gestion des données qu’appuient les secteurs des ressources naturelles.
• Tous les ordres de gouvernement devraient collaborer avec les intervenants afin de produire des données sur les quantités d’eau et de les intégrer; ces données serviraient d’outil de gestion de l’eau à l’échelle locale du bassin versant. Les provinces et les territoires devraient d’abord se doter d’outils de gestion intégrée de l’eau à résolution spatiale plus fine puisqu’il est plus facile de « déployer » à plus grande échelle une évaluation réalisée à petite échelle que de morceler une évaluation initiale réalisée à une plus grande échelle spatiale⁶¹.
• En collaboration avec les intervenants, les gouvernements, tous ordres confondus, devraient élaborer des protocoles d’accès transparent aux données sur l’eau. Les provinces et les territoires devraient continuer à ouvrir leurs propres portails de données sur l’eau. De concert avec les provinces et les territoires, le gouvernement fédéral devrait construire un portail Web national sur l’eau qui donnerait également accès aux portails provinciaux et territoriaux de l’eau.

GOUVERNANCE PARTICIPATIVE DE L’EAU

CONCLUSIONS

Les gouvernements provinciaux et territoriaux doivent définir clairement le mandat, le champ d’activité et le rôle des groupes de gouvernance participative de même que le rôle et l’importance des collectivités autochtones et des secteurs des ressources naturelles dans les initiatives de gouvernance participative de l’eau. Nous notons également qu’il faut passer à la gestion intégrée des terres et des eaux pour relever de nombreux défis apparentés à l’échelle du bassin versant.

L’IMPORTANCE CONTINUE D’ORDRES SUPÉRIEURS DE GOUVERNEMENT

Le succès de la gouvernance participative dépend du soutien stratégique d’ordres supérieurs de gouvernement. La TRNEE remarque que les intervenants ont souvent l’impression que les gouvernements ne les orientent et ne les soutiennent pas. Il s’agit là d’un fait particulièrement intéressant compte tenu de la grande variabilité de la participation, du soutien financier et la surveillance des gouvernements provinciaux et fédéral à l’échelle du pays. L’un des thèmes centraux est la concertation (ou l’absence de concertation) des administrations municipales, régionales et provinciales, des groupes de gouvernance participative des bassins versants et du public. Bien qu’axée sur le bassin versant, la gouvernance participative de l’eau s’applique également à l’utilisation des terres et à d’autres processus de planification clés et ne peut se faire en marge de ceux—ci. Les organismes gouvernementaux qui concluent des partenariats de gouvernance participative de l’eau devraient garder à l’esprit qu’ils doivent continuer à jouer un rôle clé.

L’IMPORTANCE DES RELATIONS

Les processus de gouvernance participative de l’eau ne seront couronnés de succès que s’ils bàtissent des liens et instaurent un climat de confiance. Les initiatives de gouvernance participative sont à la fois un espace pour bàtir des liens et des entités qui dépendent de ces liens. On leur attribue une valeur tant formelle (p. ex. partager des données ou tenir des réunions régulières) qu’informelle (p. ex. nouer des amitiés et cultiver la compréhension ou savoir qui appeler pour poser une question). Cela, en retour, met en relief un élément important d’une bonne gouvernance participative : avoir suffisamment de temps à consacrer au processus.

LA NÉCESSITÉ DE CONCEVOIR AVEC SOIN LES PROCESSUS DE GOUVERNANCE PARTICIPATIVE

La gouvernance participative de l’eau et un outil à choisir dans des situations particulières, pas une panacée à tous les défis de gouvernance de l’eau. Il s’agit d’un excellent outil pour agir auprès du public et l’éduquer, pour prévenir les conflits potentiels et pour rallier les intervenants. Par ailleurs, les initiatives de gouvernance participative ont besoin de règles claires, d’encadrement et de soutien de leurs gouvernements provinciaux respectifs afin de « bien faire leur travail », leur rôle n’étant pas de prendre la place d’un leadership provincial fort. En fait, la gouvernance participative « mal faite » — c.—à—d. sans le soutien des intervenants ou du gouvernement, dans une situation grevée de conflits et en l’absence d’un « véritable esprit » de collaboration — pourrait empirer au lieu d’améliorer les choses.

RECOMMANDATIONS

• Les gouvernements devraient affirmer la légitimité de la gouvernance participative de l’eau et démontrer que les organismes qui l’exercent ont un rôle important à jouer. Les gouvernements qui choisissent d’investir dans les processus participatifs doivent appliquer le plus possible les recommandations issues du processus participatif et s’engager à donner de la rétroaction formelle au groupe s’il n’en tient pas compte. Autrement, les participants des secteurs des ressources naturelles perdront confiance et quitteront le processus compte tenu de tout le temps et l’argent qu’ils doivent y consacrer.
• Les gouvernements doivent reconnaître que l’exercice structuré de la gouvernance participative de l’eau exige de bien définir les rôles, les responsabilités et les règles de reddition de compte qui s’y rattachent. La plupart des gens et des organisations qui sont impliqués dans la gouvernance participative de l’eau au Canada, y compris les secteurs des ressources naturelles, estiment que les pouvoirs et les responsabilités de décision manquent de clarté dans les cadres actuels. À tout le moins, les paramètres des processus participatifs doivent étre assortis d’une description écrite des rôles et responsabilités. Un document plus formel renforcerait la reddition de compte et, dans certains cas, certains gouvernements voudront peut—étre sanctionner la structure de gouvernance par l’adoption d’une nouvelle mesure législative.
• Les processus de gouvernance participative de l’eau devraient étre élaborés et mis en œuvre de concert avec d’autres processus de planification et politiques. La gouvernance de l’eau ne tourne pas qu’autour de l’eau et ne peut pas se faire en marge d’autres processus de planification touchant et impliquant les secteurs des ressources naturelles, comme la planification de l’utilisation des terres municipales ou les plans d’aménagement forestier. Comme ces processus interviennent à diverses échelles et mobilisent plusieurs ordres de gouvernement, un certain nombre d’organisations gouvernementales et non gouvernementales devront coordonner leurs efforts afin d’arrimer leurs politiques.
• Les gouvernements devraient offrir des incitations à la participation. La gouvernance participative efficace de l’eau requiert l’engagement d’un large éventail d’intervenants, y compris les grands utilisateurs d’eau des secteurs des ressources naturelles. Pour que les processus de gouvernance participative de l’eau deviennent des préoccupations opérationnelles (au lieu d’activités optionnelles) dans les secteurs des ressources naturelles, les gouvernements doivent en faire une priorité. Cela pourrait se faire en rendant la participation obligatoire par l’adoption d’un règlement ou en faisant de celle—ci une condition d’obtention du permis d’utilisation d’eau.

FUTURS DOMAINES DE RECHERCHES SUR LES POLITIQUES

Durant nos recherches, des experts et des intervenants ont fait état de nombreuses questions d’ordre quantitatif et qualitatif en lien avec l’utilisation de l’eau par les secteurs des ressources naturelles. Il convient de noter certaines de ces questions et de souligner que la TRNEE recommande qu’elles soient examinées plus à fond au fur et à mesure que le Canada continue à développer ses secteurs des ressources naturelles.

EFFETS DE LA MISE EN VALEUR DES RESSOURCES NATURELLES SUR LA QUALITÉ DE L’EAU

La plupart, sinon l’ensemble, des secteurs des ressources naturelles pourraient avoir un effet sur la qualité de l’eau qu’ils utilisent dans le cadre de leur production et de leurs activités opérationnelles. Bien que certains de ces effets soient bien compris, de nouveaux secteurs, comme celui du gaz de schiste, le sont mal dans le contexte canadien et doivent étre étudiés plus à fond.

COMPRENDRE NOS EAUX SOUTERRAINES

Bien que nous ayons centré nos recherches sur les ressources en eau de surface, nous reconnaissons qu’il y a un lien intrinsèque entre bon nombre des étendues d’eau de surface et les eaux souterraines du Canada. Nos recommandations quant à la nécessité d’améliorer les données et l’information sur les eaux de surface s’appliquent aux données et à l’information correspondantes sur nos ressources en eaux souterraines. La TRNEE recommande que les gouvernements maintiennent la priorité qu’ils se sont donnée de cartographier les aquifères du Canada dans le but de mieux comprendre les réserves d’eau souterraine et les prélèvements dont elles font l’objet.

INTERACTION ÉNERGIE—EAU

Durant notre étude de l’utilisation de l’eau par les secteurs des ressources naturelles, l’importance du lien entre l’eau et l’énergie nous est clairement apparue. Comme nous le disions dans notre premier rapport, Courant de changement, l’existence de ce lien justifie d’analyser la situation plus à fond au Canada, surtout dans la perspective de l’élaboration de politiques visant à économiser l’énergie et l’eau et à réduire les gaz à effet de serre. Mieux comprendre ce lien permettra d’élaborer de meilleures politiques.

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Footnote

61 Régie des eaux des provinces des Prairies