Courant de changement – Sommaire exécutif
Sommaire exécutif
L’accès à des réserves propres et durables d’eau, voilà qui est essentiel au fonctionnement et à la croissance des grands secteurs canadiens des ressources naturelles, à savoir l’énergie, les mines, les forêts et l’agriculture. La santé de nos écosystèmes dépend aussi de ces mêmes réserves d’eau propre et durable en plus d’ouvrir la porte à des utilisations concurrentes de la ressource. Compte tenu de l’essor actuel des secteurs des ressources naturelles, le Canada a-t-il suffisamment d’eau pour soutenir la croissance économique tout en assurant la santé de ses écosystème? En outre, le pays est-il en mesure de gérer durablement ses ressources en eau pour les générations à venir? L’apparente abondance de l’eau au Canada dissimule d’imminents problèmes de rareté pour les secteurs importants que sont ceux des ressources naturelles au pays et pour certaines de nos régions.
La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) est à mener un programme de deux ans sur la pérennité de l’eau et des secteurs des ressources naturelles du Canada. L’objectif global de ce programme est de répondre aux questions ci-dessus tout en sensibilisant le public à la façon dont nos secteurs des ressources naturelles utilisent et gèrent l’eau. La phase I du programme, dont nous joignons les résultats aux présentes, a servi à se pencher sur les grandes utilisations auxquelles les secteurs des ressources naturelles du Canada consacrent l’eau, dégageant en cours de route les enjeux principaux découlant de cet usage. Durant sa phase II, le programme étudiera les solutions possibles à ces épineux problèmes. Il s’ensuivra des recommandations aux gouvernements et à l’industrie sur les politiques, les approches et les mécanismes pouvant servir à mieux gérer l’eau de façon à favoriser tant la santé des écosystèmes que la viabilité économique des ressources naturelles.
Courant de changement est le fruit de plus d’une année de travail consacrée à faire de la recherche et à consulter certains des grands spécialistes canadiens de la gestion et des politiques de l’eau de même qu’à collaborer avec des représentants et des associations clés de l’industrie. Le travail du programme s’est fait sous la gouverne et l’éclairage du Comité consultatif d’experts de la TRNEE. En 2009-2010, la TRNEE a tenu sept réunions de consultation au pays, auxquelles ont participé plus de 150 experts et intervenants. Enfin, des pairs spécialisés des domaines à l’étude ont examiné les résultats et les conclusions du présent rapport.
Préparer le terrain
Le Canada a des forêts, des minéraux, des métaux, des sources d’énergie et des produits agricoles à profusion. Mais aucune ressource naturelle ne lui est aussi précieuse que son eau. En 2009, un peu plus de la moitié des Canadiens participant à un sondage ont mis l’eau douce au premier rang des ressources naturelles les plus importantes du pays, devant les forêts, l’agriculture, le pétrole et les pêches[1]. L’eau est une composante essentielle de la fabrication des produits énergétiques, forestiers, miniers et agricoles qui alimentent la prospérité économique et le bien-être social des Canadiens.
On croit à tort que l’eau est une ressource abondante exempte de tout risque au Canada. Contrée abritant la moitié d’un pour cent de la population mondiale, le Canada a l’heureuse fortune de posséder 20 % des réserves d’eau douce de la planète, ce qui n’équivaut toutefois qu’à 7 % des réserves renouvelables de celle-ci. Alors qu’environ 60 % de notre eau douce de surface coule vers le nord, 85 % de notre population vit dans la partie sud du pays, où se déroulent une part importante de nos activités économiques. La majorité de nos ressources en eau ne se trouvent donc pas là où nous en avons besoin pour bon nombre de nos usages. La rareté de l’eau, sans être un problème national, en est certainement un d’ordre régional, ce qui peut en soi revêtir une importance nationale. Il suffit de jeter un coup d’oeil sur ce qui se passe dans les Prairies de l’Alberta et de la Saskatchewan et dans la vallée de l’Okanagan, en Colombie-Britannique, pour avoir des exemples sans équivoque de régions aux prises avec des pénuries d’eau. On s’attend à ce que la population du Canada augmente de 25 % d’ici 2050 et à ce que son économie s’accroisse d’environ 55 % d’ici 2030. En outre, le changement climatique devrait faire monter les températures, changer la configuration des précipitations et augmenter la fréquence des phénomènes climatiques extrêmes tels que les inondations et les sécheresses. Ces stress auront des impacts sur les bassins versants du Canada et accentueront la pression sur la viabilité à long terme de nos ressources en eau.
Les secteurs des ressources naturelles auxquels s’intéresse le présent rapport sont aussi les plus grands utilisateurs et consommateurs d’eau au Canada. En 2005, ils ont été collectivement responsables d’environ 84 % de l’utilisation brute de l’eau – le volume total d’eau soustraite de plans d’eau – et de 84 % de toute la consommation de l’eau – c’est-à-dire de l’eau qu’on a prélevée d’une source sans l’y retourner – au Canada. C’est l’industrie de la production d’énergie thermique qui a fait la plus grande utilisation brute d’eau et le secteur de l’agriculture qui consommé le plus d’eau à l’échelle nationale.
Les secteurs des ressources naturelles sont d’importants acteurs de l’économie canadienne. En 2009, ils ont apporté environ 12,5 % de l’eau au moulin du produit intérieur brut (PIB) national. Ces secteurs devraient connaître une croissance à long terme vigoureuse, les prévisions la situant dans une fourchette de 50 % à 65 % d’ici 2030. Ce niveau de développement resserra l’étau sur nos ressources en eau. En superposant à cette croissance projetée les pressions que subit déjà l’utilisation de l’eau, on voit bien que la disponibilité de la ressource risque d’être une pomme de discorde dans l’avenir.
On s’attend également à que ce que le changement climatique exerce sur les ressources en eau des pressions additionnelles dont tout le pays se ressentira. La communauté scientifique canadienne et internationale s’accorde pour dire que le climat et le cycle hydrologique subissent actuellement des transformations planétaires auxquelles les écosystèmes d’eau douce n’échapperont sans doute pas[2]. Les modèles climatiques montrent qu’en changeant, la température et les précipitations continueront probablement d’avoir des effets sur : les régimes de ruissellement et d’évaporation; la quantité d’eau stockée dans les glaciers, le stock nival, les lacs et les terres humides; l’humidité du sol; et les eaux souterraines. Les répercussions principales du changement climatique sur l’eau se manifesteront surtout par des phénomènes extrêmes tels que les inondations et les sécheresses, des changements saisonniers dans les régimes d’écoulement et une réduction de la couverture de glace en hiver. Les impacts des changements climatiques sur les ressources en eau varieront au pays en raison des disparités régionales entre les caractéristiques hydrologiques, la demande d’eau et les pratiques de gestion[3]. La réaction des utilisateurs au changement climatique, y compris la mise en oeuvre de modes adaptés de gestion, sera déterminante pour la pérennité de nos ressources en eau[4].
L’eau est un bien collectif et les gouvernements ont le devoir et la responsabilité de la protéger et de la gérer pour les futures générations. La durabilité des ressources en eau passe donc par la gouvernance. Au Canada, la gouvernance et la gestion des ressources en eau sont un exercice complexe et multipartite faisant appel à tous les ordres de gouvernement. Dans bien des cas, les lois et les règles sont dépassées et ont besoin d’être renouvelées. À l’échelle des politiques, certains gouvernements agissent en formulant de nouvelles approches et stratégies. L’industrie, quant à elle, prend les devants en améliorant sa gestion opérationnelle de l’eau, comme en témoignent les mesures suivantes : mise en oeuvre de pratiques exemplaires de gestion, développement et déploiement de technologies, recherche publique-privée et production de rapports sur le développement durable. Mais à l’échelle nationale, aucune stratégie concertée n’a été déployée à ce jour pour assurer la gouvernance et la gestion de l’eau.
Résultats
Afin de comprendre le lien entre la durabilité de l’eau et les secteurs des ressources naturelles du Canada, la TRNEE a examiné : 1) l’importance de l’eau douce pour nos écosystèmes; 2) les structures de gouvernance chargées de gérer l’eau au Canada; et 3) les utilisations principales de l’eau et les enjeux cruciaux de celle-ci dans chacun des secteurs des ressources naturelles.
Nous devons d’abord, lorsque nous réfléchissons à la mise en valeur durable de nos ressources naturelles et aux besoins en eau, reconnaître et accepter l’importance de répondre aux besoins en eau des écosystèmes. L’eau est essentielle à toute vie. Les écosystèmes du Canada sont incapables de bien fonctionner et d’offrir des services en l’absence de sources adéquates, fiables et propres d’eau douce. Ensuite, il est impératif que nous comprenions la complexité de la gouvernance de l’eau dans ce pays de façon à pouvoir assurer la gestion durable de la ressource. L’eau est l’une des ressources les plus difficiles à administrer et à gérer en raison de la répartition des compétences et du partage des responsabilités de gestion entre tous les ordres de gouvernement.
Les secteurs des ressources naturelles sont tous largement tributaires pour fonctionner de réserves fiables et propres d’eau douce. L’utilisation de l’eau par les secteurs des ressources naturelles et les effets de ceux-ci sur la ressource varient considérablement au pays selon qu’il s’agisse d’une utilisation brute ou d’une utilisation non rationnelle. Les secteurs exercent des activités dans différentes régions de ce vaste territoire et il y a un lien direct entre cette répartition régionale et les endroits où les pressions sur les ressources en eau se font sentir. Ajoutons à la complexité de cette situation le nombre et la diversité des sous-secteurs d’activité présents dans les régions, chacun utilisant l’eau différemment et ayant des impacts différents sur la ressource. Tout bien considéré, ces facteurs tissent une « toile de l’eau » très complexe.
Afin de percer la complexité de cette « toile de l’eau », la TRNEE a examiné les utilisations par secteur et a cerné les principaux problèmes d’eau qu’on y éprouve.
Le secteur de la production thermique d’énergie électrique dépend beaucoup de l’eau. En 2005, ce secteur a réalisé 64 % des prélèvements d’eau au Canada, ce qui en faisait alors le plus grand utilisateur d’eau au pays. Il en a aussi été le deuxième consommateur. Enfin, ce secteur produit aussi des effets importants sur les écosystèmes où il est présent et ses rejets thermiques et chimiques soulèvent de l’inquiétude.
Dans le même ordre d’idées, le secteur de l’hydroélectricité ne peut carrément pas fonctionner sans d’abondantes sources d’eau. Contrairement aux centrales thermiques, les centrales hydroélectriques consomment peu d’eau. Mais elles ont quand même des impacts importants sur les écosystèmes et sur les utilisateurs en aval. Compte tenu de la forte dépendance des centrales hydroélectriques et thermiques à l’égard de l’eau, il faudra tenir compte de la disponibilité de celle-ci en vue des prochaines expansions, surtout dans les régions où il est prévu que l’eau fera l’objet d’utilisations concurrentes, voire de pénuries.
À l’échelle nationale, le secteur du pétrole et du gaz utilise de petits volumes d’eau comparativement aux autres secteurs, de sorte que les préoccupations sur la quantité de l’eau sont plus locales. Comme dans le cas de l’hydroélectricité, on ignore combien d’eau ce secteur utilise à l’échelle nationale, mais il est plus probable qu’on le sache à l’échelle provinciale ou opérationnelle. Le principal problème d’eau pour le secteur du pétrole et du gaz, ce sont les répercussions potentielles des activités dudit secteur sur la qualité de l’eau et l’intégrité des écosystèmes, en particulier à l’échelle des régions ou des bassins versants. En raison de la croissance musclée à venir du secteur, surtout du côté de l’exploitation des sables bitumineux et du gaz de shale, les problèmes de quantité et de qualité de l’eau persisteront.
Après le secteur de l’énergie, c’est celui de l’agriculture qui utilise le plus d’eau au pays. En 2005, il a fait 10 % de l’utilisation brute de l’eau. L’agriculture est le secteur qui consomme le plus d’eau au pays, ayant fait 66 % de cette utilisation à perte, surtout à des fins d’irrigation agricole. Les fermes situées dans les régions du Canada où l’eau est rare ont actuellement un problème de disponibilité d’eau. Au fur et à mesure que les besoins en eau d’irrigation du secteur s’accentueront en raison de la demande de cultures de plus grande valeur et des efforts de conversion des fermes sans irrigation, les risques d’insuffisance d’eau continueront à augmenter et pourraient se propager à d’autres régions. Le secteur pourrait aussi être vulnérable au changement climatique, celui-ci ayant pour effet de réduire les ruissellements du printemps et de prolonger les sécheresses cycliques. La problématique de la disponibilité de l’eau continuera d’inquiéter grandement le secteur; l’aiguillonnant, comme peu d’autres facteurs, à économiser et à conserver la ressource.
En dernier lieu, les secteurs des mines et des forêts utilisent relativement peu d’eau comparativement aux autres secteurs des ressources naturelles. Aucun des deux secteurs ne semble considérer la disponibilité de l’eau comme une contrainte ou un risque majeur à ses activités dans l’avenir. Mais les deux peuvent avoir de profondes répercussions sur la qualité de l’eau dans les régions et les bassins versants où ils sont présents, et il s’agit là d’une des dimensions les plus importantes de la gestion de l’eau dans l’un et l’autre secteur. Les répercussions potentielles à long terme des activités minières sur la santé des écosystèmes environnants sont particulièrement préoccupantes en raison de l’introduction possible de contaminants dans l’environnement.
Bien que les enjeux dont il est fait ici état soient de portée régionale ou sectorielle, la pression grandissante que la croissance démographique et économique ainsi que le changement climatique exerce sur ceux-ci pourrait les transformer en enjeux nationaux. Les gouvernements et l’industrie ont encore de nombreux moyens à leur disposition pour résoudre les problèmes du mieux possible avant que la disponibilité de l’eau et la dégradation des écosystèmes ne deviennent des problèmes nationaux.
Conclusions
La TRNEE a cerné, au chapitre de la disponibilité de l’eau, quatre problèmes d’importance nationale que l’ensemble des secteurs des ressources naturelles et des gouvernements connaissent : la gouvernance et la gestion de l’eau, les impacts du changement climatique, l’interaction énergie-eau et la permission publique d’exploiter.
La gouvernance et la gestion de l’eau est un exercice très complexe s’accompagnant d’un certain nombre de défis. D’abord et avant tout, la gouvernance de l’eau au Canada est un ensemble compliqué et décousu de lois et de politiques émanant de tous les ordres de gouvernement. Deuxièmement, les méthodes d’attribution de l’eau sont périmées dans la plupart des régions du pays et pourraient ne plus être de circonstance en raison des pressions qui s’exercent et des intérêts qui s’affrontent à l’heure actuelle. Troisièmement, le Canada utilise pour l’instant une gamme restreinte d’instruments de politique se limitant essentiellement à des règlements. Les instruments économiques pourraient servir davantage, mais cette avenue est demeurée à peu près inexplorée au Canada. Au quatrième rang figurent la connaissance limitée de l’utilisation réelle de l’eau et l’accessibilité restreinte des données de la plupart des secteurs des ressources naturelles. Enfin, le pays est généralement à court de capacité et d’expertise pour bien gérer ses ressources en eau. Cela se voit à l’amenuisement de la capacité scientifique et de l’expertise stratégique au sein des gouvernements.
Le changement climatique figure dorénavant au nombre des grands facteurs censés transformer la façon dont nous gérons les ressources en eau. Il aura probablement des impacts sur l’eau dans toutes les régions du pays, mais son effet se manifestera différemment. Le défi principal réside dans l’incertitude quant à la gravité, au moment de la survenance et à la fréquence des phénomènes – et à leurs impacts subséquents. Disposer de plans solides et adaptatifs de gestion des eaux aidera l’industrie à se préparer à l’incertitude et aux risques qui l’attendent.
L’interaction énergie-eau est une autre dimension importante de l’élaboration de politiques de l’eau. Les activités industrielles de transformation et de production requièrent de l’eau pour produire de l’énergie et de l’énergie pour produire de l’eau utilisable. Les secteurs sont tous fortement animés dans leur désir d’utiliser plus efficacement l’eau par les économies financières de conserver et d’économiser l’énergie. Certaines méthodes telles que les pratiques de conservation réduisent simultanément l’utilisation d’eau et l’utilisation d’énergie. Mais il n’y a pas toujours de lien direct de cause à effet entre la conservation de l’eau et l’économie d’énergie. Il arrive souvent qu’on fasse un lien entre le changement climatique et les discussions sur l’interaction énergieeau à cause des émissions de gaz à effet de serre résultant de la production d’énergie. Il y aurait donc lieu, compte tenu de la relation entre les futurs besoins en énergie et les utilisations prévues de l’eau, d’approfondir l’étude de la question au Canada, surtout à l’heure où l’on réfléchit à des politiques et à des moyens de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de tirer parti de sources d’énergie renouvelable.
L’opinion publique exhorte tous les secteurs des ressources naturelles, qui sont conscients de cette pression, à mieux gérer l’eau. L’industrie doit évaluer divers signaux tels que la pression sociale, la demande d’autres secteurs de la chaîne de valeur, les modifications futures à la réglementation ou les signaux de prix afin d’intégrer l’eau de façon optimale à sa planification stratégique et à ses activités. Il est très important pour les entreprises de réagir aux préoccupations sociales, et ce, non seulement pour entretenir de bonnes relations publiques, mais également pour répondre aux attentes des clients et des actionnaires. Les marchés financiers commencent également à examiner la façon dont les entreprises se prémunissent contre les risques relatifs à l’eau, ajoutant ainsi à l’insistance avec laquelle le public demande à ce que les ressources naturelles soient gérées durablement.
Prochaines étapes
La TRNEE estime que le temps est venu de mettre le Canada sur la voie de politiques qui garantiront la pérennité de notre eau et de nos secteurs des ressources naturelles. Nous devons protéger les services écosystémiques du Canada pour assurer la santé à long terme de notre milieu naturel. Nous devons aussi veiller à ce que la mise en valeur de nos ressources naturelles se fasse durablement sans nuire au milieu naturel, y compris à nos ressources en eau. Pour ce faire, le Canada doit se doter d’un cadre national de gouvernance et de gestion intégrées de l’eau et devrait le faire avant que l’eau ne commence à manquer. Les gouvernements et les utilisateurs de l’eau sont en mesure à l’heure actuelle d’envisager des compromis entre les utilisations de l’eau et de réfléchir aux perspectives d’avenir.
Des quatre enjeux d’ordre national qu’elle a cernés durant ses recherches, la TRNEE a décidé d’explorer plus à fond les grands défis entourant la gouvernance et la gestion de l’eau. À l’échelle nationale, la gouvernance ne permet pas actuellement de réagir à l’augmentation prévue de la pression sur nos ressources en eau. Cela tient surtout à la complexité de la mécanique gouvernementale, à l’incohérence des approches à l’échelle du pays, à la fragmentation des politiques, au manque de ressources et à l’insuffisance de capacités techniques, scientifiques et stratégiques. En relevant ces défis particuliers, les gouvernements pourront mettre en place des structures de gouvernance plus efficaces afin de permettre à l’industrie d’élaborer des solutions à l’échelle des régions où elles exercent leurs activités.
Afin d’être en mesure d’offrir des conseils propices à l’élaboration d’une stratégie nationale de l’eau, la TRNEE examinera les principaux défis relatifs à la gouvernance et à la gestion de l’eau que voici : les régimes d’attribution de l’eau; les mécanismes intégrés de gouvernance collaborative; la collecte et la gestion des données sur l’utilisation de l’eau; et les instruments de politique. Durant la phase II de son programme de l’eau, la TRNEE entreprendra les activités suivantes :
- Évaluer les méthodes actuelles d’attribution de l’eau à l’échelle du pays pour déterminer s’il s’agit encore d’un moyen efficace et approprié de gérer l’eau, et cerner les possibilités d’améliorer l’attribution de l’eau à l’avenir.
- Examiner de plus près les mécanismes de gouvernance collaborative pour une gestion intégrée de l’eau.
- Étudier des moyens stratégiques de recueillir et de gérer les données sur l’utilisation de l’eau.
- Explorer un ensemble complet d’instruments de politique pour la gestion de l’eau au Canada, des efforts traditionnels de réglementation et de conservation volontaire jusqu’aux instruments de tarification et aux instruments du marché.
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