Home / Chapitre 3 : Plans d’action climatiques provinciaux

Chapitre 3 : Plans d’action climatiques provinciaux

État de la situation : la lutte contre le changement climatique au Canada

Dans tout le pays, les provinces se sont engagées à réduire leurs émissions de GES et ont adopté des politiques pour progresser dans cette direction. Les plans d’action provinciaux pour le climat sont assortis d’un train de mesures diverses. Parmi les éléments communs aux plans provinciaux, soulignons les campagnes de sensibilisation du public, les programmes d’efficacité énergétique et d’électricité renouvelable, et l’écologisation des activités gouvernementales. Par ailleurs, les autres mesures incluent les instruments reposant sur les mécanismes du marché, comme la taxe sur les émissions carboniques, les mesures réglementaires et les cibles législatives renouvelables. Comme les provinces sont propriétaires des systèmes de service public d’électricité, qu’elles les exploitent ou qu’elles en ont le contrôle, le lien entre l’énergie et les émissions est l’un des principaux moteurs des efforts déployés par les provinces pour lutter contre les changements climatiques.

Le présent chapitre présente l’évaluation réalisée par la TRNEE en ce qui concerne les plans et les mesures des provinces; on y décrit les principaux éléments qui constituent un plan provincial efficace, on y évalue l’intégralité des plans en fonction d’une série de critères et on dégage les défis communs et les pratiques exemplaires.

3.1 Caractéristiques des plans d’action provinciaux pour le climat

Pour donner suite à la demande du ministre de l’Environnement, la TRNEE a mis au point un cadre pour évaluer les plans d’action provinciaux pour le climat. Ce cadre, qui s’inscrit dans la suite logique des avis précédents de la TRNEE (se reporter notamment à Objectif 2050 : politique de prix pour le carbone pour le Canada³⁷), met l’accent sur l’importance d’établir des objectifs concrets ainsi que des plans de mise en œuvre efficaces, de même qu’une stratégie d’évaluation des résultats au fil du temps. Bien que chaque province soit unique et que les provinces n’aient utilisé aucune norme commune pour élaborer leurs politiques climatiques, ce cadre peut s’appliquer à l’ensemble des provinces. Les éléments clés de ce cadre sont expliqués au dessous.

1. Cibles et échéanciers : les gouvernements provinciaux devraient rendre publics les cibles et les échéanciers en vue de faire état du caractère ambitieux du plan de lutte contre les changements climatiques, rassembler les gens et les organismes autour d’un objectif commun et créer une obligation de rendre compte au moyen de point de référence servant à évaluer les résultats au fur et à mesure.
2. Mesures pour s’attaquer aux grandes sources d’émissions : les plans doivent être centrés sur des mesures visant les plus importantes sources d’émissions en vue d’obtenir le plus grand avantage environnemental possible.
3. Mécanisme d’évaluation : les gouvernements provinciaux doivent mettre au point des mécanismes d’évaluation des progrès, assurer la transparence quant aux résultats obtenus et renforcer les plans au fur et à mesure en fonction des leçons retenues.
4. Efficacité environnementale : en prenant comme point de départ le deuxième élément, les provinces devraient inclure dans leurs plans des mesures adéquates pour atteindre les cibles de réduction des GES établies.
5. Rapport coût-efficacité : les provinces devraient éviter tout retard et favoriser les réductions à faible coût afin d’obtenir le plus grand avantage environnemental possible au plus faible coût possible.

Dans les trois prochains chapitres du rapport, nous appliquerons ce cadre pour évaluer les progrès accomplis par les provinces. Les trois premiers éléments clés sont décrits dans le présent chapitre. Quant aux deux derniers, ils nécessitent une analyse plus approfondie reposant sur l’analyse qualitative présentée dans ce chapitre. L’analyse quantitative concernant les éléments clés 4 et 5 est présentée aux chapitres 4 et 5 respectivement. Se reporter à l’annexe 7.6 pour un résumé du profil d’émissions, du plan de réduction des GES et des mesures en vigueur dans chaque province.

Caractéristique 1: Cibles et échéanciers

Les plans provinciaux de lutte contre les changements climatiques doivent énoncer des cibles claires de réduction des GES assorties de dates d’achèvement. Ainsi, les provinces peuvent faire le suivi de leur réussite au fil du temps. Comme le montre le tableau 3, toutes les provinces ont établi des cibles de réduction des GES et des échéanciers. Par contre, le choix de l’année de référence, de l’année de la cible et des objectifs de réduction des émissions varie d’une province à l’autre.

TABLEAU 3 : CIBLES DE RÉDUCTION DES ÉMISSIONS DE GES AU CANADA

§: Sauf avis contraire, les chiffres présentés dans ces colonnes ont été calculés par la TRNEE à partir des cibles établies par les provinces et le gouvernement fédéral ainsi qu’à partir des données fournies par Environnement Canada 2011b (se reporter à l’annexe 7.6 pour de plus amples renseignements).

¶: L’Alberta est la seule province à indiquer sa cible de réduction des émissions pour 2020 en termes de mégatonne de réduction par rapport au maintien du statu quo (MSQ). Cette cible a été établie à partir des calculs de la TRNEE; on a utilisé les données de 2011 du Pembina Institute selon lesquelles les émissions de l’Alberta en 2020 devraient s’élever à 322 Mt si le statu quo est maintenu.

La majorité des provinces prennent 1990 comme année de référence pour établir les cibles de réduction. C’est également l’année de référence utilisée dans le Protocole de Kyoto. Or, la cible officielle du gouvernement fédéral conformément à l’accord de Copenhague utilise 2005 comme année de référence. Comme plusieurs années de référence sont utilisées, il est difficile de comparer la rigueur des cibles entre les provinces. Selon les recommandations du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), les pays développés devraient établir des cibles de réduction de 10 à 40 % par rapport aux niveaux de 1990 pour 2020 et des cibles de réduction de 40 à 95 % par rapport aux niveaux de 1990 pour 2050.³⁸ En l’état actuel, huit provinces canadiennes ont établi des cibles par rapport aux niveaux de 1990 pour 2020 (les réductions ciblées oscillent entre 10 % et 20 %). Quant aux deux autres provinces, l’Alberta et la Saskatchewan, elles ont établi des cibles qui entraîneront une hausse des émissions par rapport aux niveaux de 1990. Dans le cas de l’Alberta, sa cible provinciale de 2020 est supérieure aux émissions de la province en 2005.³⁹

Si l’on additionne les cibles établies par les provinces dans le tableau 3, on obtient un niveau total d’émissions canadiennes à hauteur de 648 Mt d’équivalents-CO₂ en 2020^c; ce qui correspond à 41 Mt d’équivalents-CO₂ de plus que la cible de 607 Mt d’équivalents-CO₂ établie par le gouvernement fédéral pour 2020. Si l’on suppose que toutes ces cibles sont atteintes, on est en droit de se demander si ce sont des mesures fédérales ou des mesures provinciales qui devront produire les 41 Mt d’équivalents-CO₂ manquants. De plus, si les provinces sont incapables d’atteindre leurs cibles de 2020, les politiques fédérales devront-elles garantir que le Canada, dans l’ensemble, atteindra tout de même sa cible de 607 Mt d’équivalents-CO₂?

La plupart des provinces ont également établi des cibles intermédiaires afin d’atteindre plus facilement celle de 2020. Ce faisant, les provinces peuvent faire le suivi de leurs progrès quant à la cible de 2020 et peuvent, non seulement évaluer l’efficacité des mesures au fil du temps, mais déterminer également si des mesures supplémentaires doivent être prises pour atteindre la cible de 2020.

Provinces dotées de cibles intermédiaires

Par ailleurs, plusieurs provinces ont indiqué une cible de réduction des émissions pour 2050. Ainsi, en établissant une cible pour l’avenir, les provinces peuvent se rappeler que la réduction des émissions de GES est un processus qui nécessite un engagement à long terme.

Provinces dotées de cibles pour 2050

Outre l’établissement de cibles et d’échéancier globaux, les mesures individuelles incluses dans les plans pour le climat doivent également être assorties de cibles et d’échéanciers précis afin que l’on puisse connaître leur apport au plan de portée générale et évaluer leur efficacité au fil du temps.⁴⁰ D’ailleurs, plus de la moitié des provinces procèdent de cette façon. Se reporter au tableau 5 pour un résumé de l’approche appliquée par chaque province.

Caractéristique 2: Mesures pour s’attaquer aux plus grandes sources d’émissions

En vue de réduire réellement les émissions, les provinces doivent repérer et quantifier leurs principales sources d’émissions puis présenter des mesures visant à réduire les émissions provenant de ces sources. En règle générale, les plans d’action climatiques actuels énoncent des mesures qui s’alignent en grande partie sur les principales sources d’émissions qui figurent dans le tableau 4 et qui y sont classées selon la part du total des émissions provinciales qui leur est attribuée.

TABLEAU 4 : ÉMISSIONS PAR ACTIVITÉ PAR PROVINCE (2009 MT ÉQ-CO₂); CLASSÉES SELON L’IMPORTANCE DE LA PART

On fait état également que nombre de provinces ont procédé à une analyse des prévisions et des tendances en matière d’émissions en vue de guider l’élaboration de mesures adéquates. De plus, il semble que l’intégration des mesures dans tous les ministères est de plus en plus monnaie courante en vue d’établir un lien entre les mandats environnementaux et les mandats économiques.

L’efficacité des mesures dépend considérablement de l’approche choisie : exécutoire c. volontaire. En règle générale, les mesures exécutoires offrent de meilleures garanties quant à l’obtention d’une quantité donnée de réduction d’émissions en raison du fardeau de la réglementation imposée. Cette « certitude » quant à la quantité se retrouve également dans les systèmes de plafonnement et d’échange qui imposent une limite d’émissions, mais qui ne fixent pas le prix associé à la conformité. En revanche, une taxe obligatoire sur les émissions carboniques apporte une « certitude » sur le plan du prix, mais l’importance de la réduction des émissions demeure incertaine. Le règlement sur les centrales thermiques alimentées au charbon qui devrait être adopté au Canada et le système de plafonnement et d’échange du Québec sont des exemples de mesures exécutoires qui permettent de mieux prévoir la quantité des GES réduits. À l’inverse, les mesures volontaires peuvent contribuer à sensibiliser les consommateurs à l’économie d’énergie, mais ne peuvent être aussi efficaces pour changer les comportements ou attirer des investissements qui pourraient engendrer une diminution des émissions que la fixation d’un prix pour le carbone ou la réglementation.

Comme les émissions associées à l’énergie (énergie fixe, transport et émissions fugitives) comptaient pour 82 % des émissions totales du Canada en 2009, les provinces doivent tenir compte de cet enjeu dans l’élaboration de toutes leurs stratégies. Comme il a été mentionné précédemment, l’énergie fixe et le transport constituent les plus importantes sources d’émissions dans toutes les provinces. Une des mesures courantes permettant de s’attaquer aux émissions provenant de l’énergie fixe consiste à investir dans la production d’électricité sans émissions. Ces modes de production d’électricité peuvent donner lieu à d’importantes réductions des GES et offrir des avantages sur le plan de la qualité de l’air locale, de même que sur le plan de la santé des écosystèmes. D’ailleurs, plusieurs provinces ont déployé de nouvelles stratégies de production d’électricité, lesquelles permettront d’accomplir des progrès majeurs par rapport aux objectifs de réduction des GES. À titre d’exemple, citons le projet de retrait progressif des centrales alimentées au charbon en Ontario, la norme pour le portefeuille d’énergie renouvelable de la Nouvelle-Écosse, la remise à neuf de la centrale nucléaire Point Lepreau au Nouveau-Brunswick et le projet hydroélectrique du Bas-Churchill. Enfin, les grandes centrales hydroélectriques font déjà partie intégrante de la stratégie en matière d’énergie renouvelable pour la Colombie-Britannique, le Manitoba et le Québec.

De plus, les programmes d’efficacité énergétique sont largement utilisés afin de favoriser la réduction des GES, d’améliorer la qualité de l’air et de ralentir la demande pour de nouvelles capacités de production d’électricité découlant de la croissance économique et démographique. De plus, trois provinces – Québec, Ontario et Colombie-Britannique – ont réitéré officiellement leur volonté de mettre en place un système de plafonnement et d’échange qui aura une incidence sur les émissions associées à l’énergie, mais ce processus est lent. Ensemble, ces trois provinces représentent 75 % de la population du Canada. Or, c’est le Québec qui a le plus progressé dans ce dossier; en effet, la province a adopté la réglementation de la Western Climate Initiative afin de mettre en œuvre le système. La Colombie-Britannique et le Québec ont également recours à un genre de taxe sur les émissions carboniques afin de réduire les émissions associées à l’énergie.

Par ailleurs, nombre de provinces s’efforcent de diminuer les émissions associées au transport en adoptant des normes relatives aux émanations des véhicules, en investissant dans le transport collectif ainsi que dans la recherche et le développement et en menant des campagnes générales d’information du public sur les initiatives de réduction des émissions associées au transport. Toutefois, comme nous le verrons dans ce chapitre, il s’est révélé difficile de s’attaquer aux émissions provenant de cette source.

Caractéristique 3 : Mécanismes d’évaluation

Des plans d’évaluation rigoureux permettent de faire le suivi du rendement et de l’évaluer au fil du temps, de même que d’incorporer des pratiques de gestion adaptatives pour l’amélioration des politiques et des pratiques.⁴¹ De plus, ils comprennent des dispositions pour la production de rapport à l’intention du public afin que les citoyens et les parties prenantes soient informés des résultats. Nombre de provinces se sont engagées à produire des rapports intermédiaires avant 2020 afin d’évaluer l’efficacité des mesures individuellement, de rendre compte publiquement des progrès réalisés et de présenter de façon détaillée les aspects qui nécessiteront des efforts supplémentaires pour que la cible soit atteinte. Néanmoins, dans l’ensemble, ces plans ne sont pas aussi exhaustifs qu’ils devraient l’être pour ce qui est d’évaluer de façon indépendante les progrès et l’efficacité.

Le tableau 5 présente les trois composantes qui permettent l’évaluation et l’analyse des plans de lutte contre les changements climatiques. En rendant compte publiquement des progrès accomplis par rapport aux objectifs en matière de changement climatique, on assure la transparence et la responsabilisation. De plus, une pratique exemplaire consiste à demander à un tiers de faire une vérification ou une évaluation. Il est possible de demander au vérificateur général de la province de le faire ou à un autre organisme indépendant, comme le Commissaire à l’environnement de l’Ontario ou le Commissaire au développement durable du Québec.

Partout au pays, les plans de lutte contre les changements climatiques sont nombreux à comprendre des dispositions sur la reddition publique de comptes concernant les progrès et sur l’évaluation périodique. D’ailleurs, certaines provinces ont déjà procédé à des évaluations et ont modifié les programmes en conséquence; certaines sont même allées jusqu’à publier une nouvelle version du plan de lutte contre les changements climatiques. Des évaluations indépendantes ont été effectuées dans trois provinces jusqu’à maintenant.

TABLEAU 5 : ÉVALUATION DES PLANS PROVINCIAUX DE LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES

3.2 Quelques défis de premier plan

Enjeux liés au transport

Le transport est la seconde source d’émissions en importance au pays et le transport routier est le plus grand émetteur dans ce secteur.⁴² Il est particulièrement difficile d’obtenir une réduction des émissions dans ce secteur en raison de l’endroit où habitent les Canadiens et de leur mode de vie, de la qualité de vie et des commodités associées à l’utilisation d’un véhicule, de l’aménagement urbain et du coût, du choix et de la disponibilité des options de transport routier. De plus, les investissements réalisés dans une flotte de véhicules sont de longue durée. Et même, lorsqu’une nouvelle technologie fait une percée, il est long avant qu’elle ne soit adoptée dans la majorité des flottes de véhicules. Les normes fédérales de rendement pour les véhicules et la réglementation fédérale relative au carburant contribueront à la réduction des émissions provenant du transport au fil du temps.⁴³ D’ailleurs, nombre de provinces ont indiqué à la TRNEE qu’il était nécessaire que le gouvernement fédéral continue d’y accorder une priorité. Parallèlement, les provinces devront vraisemblablement continuer d’investir dans le transport en commun et dans l’infrastructure avec ou sans l’appui du fédéral.

Intégrer la gestion environnementale au développement économique

Toutes les provinces subissent des pressions concurrentes; elles doivent investir dans la croissance économique tout en s’efforçant de réduire les émissions de GES provenant de cette même croissance. D’ailleurs, pour la Saskatchewan et l’Alberta, il est particulièrement difficile de combiner réduction des émissions de GES et croissance économique puisque les activités d’extraction des ressources naturelles qui génèrent d’importantes émissions contribuent largement tant à l’économie de la province qu’à l’économie nationale. Les deux provinces ont lié la croissance économique et la lutte contre les GES dans leur réglementation sur les grands émetteurs finaux.⁴⁴ Les politiques de ces provinces sont assorties d’exigences fondées sur l’intensité des émissions selon lesquelles, afin de se conformer, il est possible de contribuer à un fonds pour la technologie pour favoriser la recherche et le développement sur des technologies à faible intensité d’émissions. La demande élevée au pays et à l’étranger concernant les ressources naturelles canadiennes, plus particulièrement le pétrole et le gaz, continuera à exercer une forte pression sur la province, et par extension sur le pays, quant à l’atteinte des objectifs en matière d’émission. Se reporter au chapitre 5 pour un examen détaillé de l’efficience économique des plans provinciaux.

Chevauchements entre les administrations^d

D’une part, les chevauchements entre les administrations présentent certains désavantages, notamment un dédoublement inefficace des efforts, des conflits, la déresponsabilisation ainsi que la diminution des responsabilités démocratiques et l’établissement de normes nationales fondées sur le plus faible dénominateur commun. D’autre part, il existe également des avantages à ces chevauchements, mais ceux-ci ne sont pas bien connus : appui à l’innovation provinciale et diffusion de politiques novatrices; surveillance entre les différents paliers de gouvernement; et adaptation des rôles en fonction des forces de chaque gouvernement. En raison du fédéralisme, il est plus difficile au Canada d’élaborer et de maintenir des plans d’action climatiques par rapport à l’Union européenne et à l’Australie. Le Canada se heurte à des difficultés, car l’action en profondeur ne suscite qu’un faible appui au sein du public; il existe d’importantes disparités entre les régions quant aux coûts associés aux réductions; et on est résolu à atteindre un consensus fédéral-provincial dans le cadre des relations intergouvernementales. Dans l’avenir, les responsables de l’élaboration des politiques devraient garder en tête que le consensus intergouvernemental n’est pas un objectif en soi; en fait, le consensus pourrait dissimuler une absence de progrès ou même y contribuer alors que les administrations agissent de leur propre initiative. De plus, la compatibilité des objectifs fédéraux et provinciaux de lutte contre les changements climatiques pourrait être bien plus importante que la prise d’un engagement commun. Or, les différences sur le plan de l’intensité des GES et des tendances en matière d’émission dans les provinces, de même que sur le plan des enjeux économiques associés, entraînent des défis colossaux.

Dualité des politiques^e

Dans le contexte d’une fédération où les plans d’action climatiques sont fragmentés, la dualité sur le plan des politiques provinciales et fédérales peut poser problème selon les instruments de politique appliqués. Nous avons évalué l’incidence de cette dualité en supposant que le centre d’attention du gouvernement fédéral demeurerait les normes de rendement en matière d’émissions (réglementation concernant la production d’électricité à partir du charbon) et les normes de rendement des produits (teneur minimale en carburant renouvelable) et que les provinces iraient de l’avant et adopteraient des mesures quant au prix, à la quantité et à la réglementation. Nous avons constaté que, dans bien des cas, la dualité ne causait aucun problème sur le plan des politiques. Néanmoins, des conséquences non voulues peuvent survenir dans certains cas, telles que la redistribution des exigences de réduction des émissions sans l’obtention d’avantages environnementaux globaux et l’augmentation du coût total lié à l’atteinte d’un certain niveau de réduction des émissions. Pour éviter ce problème, les provinces devraient tenir compte de ces risques au moment d’élaborer les futures politiques et le gouvernement fédéral devrait prendre en considération des approches réglementaires qui ne pénalisent pas les provinces qui souhaitent établir des initiatives similaires ou supplémentaires. En somme, les accords d’équivalence ou les approches régionales et pancanadiennes négociées sont des outils qui permettent d’éviter cette dualité épineuse. Se reporter à l’annexe 7.5 pour plus de renseignements sur notre évaluation.

Coordination entre les administrations

Au Canada, bien qu’il existe deux entités qui pourraient rallier les gouvernements pour l’élaboration d’une politique climatique visant à atteindre la cible de 2020 du Canada, ces entités ne se sont pas réunies pour aborder de manière directe la coordination des politiques.

On trouve tout d’abord le Conseil de la fédération qui est formé par les premiers ministres des provinces et des territoires du Canada. Cette institution a pour objectif de promouvoir la coopération entre les provinces et les territoires tout en favorisant des rapports fructueux entre les gouvernements qui sont fondés sur la reconnaissance de la diversité au sein de la fédération. Le Conseil s’affaire depuis 2007 à concevoir des initiatives de lutte contre les changements climatiques, y compris des initiatives axées sur l’adaptation aux changements climatiques et l’efficacité énergétique.⁴⁵

On trouve ensuite le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) qui se compose des ministres provincial, territorial et fédéral de l’Environnement. Le mandat du Conseil consiste à assurer la collaboration pour l’obtention de résultats positifs dans les dossiers environnementaux d’envergure nationale. Parmi les travaux antérieurs du Comité, soulignons la production d’un rapport en 2003 sur les tendances observées au Canada en matière de changement climatique et d’un rapport en 2011 sur le recours aux réseaux de surveillance des eaux comme mesures d’adaptation aux changements climatiques.⁴⁶

Rôles des administrations municipales⁴⁷

En plus des politiques qui sont adoptées par les provinces, les administrations municipales canadiennes mènent également des activités de réduction des émissions. En effet, elles prennent des mesures de lutte contre les changements climatiques par l’intermédiaire du réseau Partenaires pour la protection du climat (PPC) qui est coordonné par la Fédération canadienne des municipalités (FCM), de même que de l’initiative Gouvernements locaux pour la durabilité du Conseil international pour les initiatives écologiques communales. Le PPC compte 221 municipalités membres au Canada et, depuis 2008, a mis au point une base de données nationale sur les initiatives de PPC en vue de faire le suivi des projets. La base contient plus de 700 projets, lesquels représentent plus de 1 milliard de dollars en investissements (2012) et ont permis de réduire de plus de 1,7 Mt d’équivalents-CO₂ les émissions. Les mesures de réduction des émissions visent les petites comme les grandes collectivités, les émissions provenant des résidences et des entreprises, l’efficacité énergétique, le réacheminement des déchets, la mise à niveau des flottes de véhicules et l’énergie renouvelable. Jusqu’à maintenant, les systèmes énergétiques de quartier et les systèmes de captage et de récupération des gaz d’enfouissement sont parmi les moyens les plus efficaces pour obtenir des réductions. Nombre de provinces ont indiqué qu’il était nécessaire de collaborer avec les administrations municipales dans le cadre de leurs plans d’action climatiques. Or, les mesures prises à l’échelon municipal ne sont habituellement pas déclarées de façon isolée dans les rapports provinciaux sur les réductions des émissions. Ces résultats sont plutôt déclarés sous la forme de réduction par secteur, notamment pour les sites d’enfouissement et l’élimination des déchets ou le transport en commun.

Perspectives d’avenir

Les gouvernements provinciaux continuent d’explorer de nouvelles façons de réduire les GES au fur et à mesure que l’économie évolue, des avancées technologiques sont réalisées, et des écarts entre les cibles de réduction des GES et les trajectoires actuelles en matière d’émission se dessinent. Par ailleurs, Terre-Neuve-et-Labrador a indiqué qu’elle pourrait prendre un règlement visant à limiter les émissions produites par des sources industrielles.⁴⁸ L’Ontario, le Manitoba et la Colombie-Britnnique pourraient emboîter le pas au Québec et mettre en place un système d’échange des émissions en tant que membres de la Western Climate Initiative (se reporter à l’encadré 3).

Encadré 3 : Western Climate Initiative

Au fur et à mesure que les provinces iront de l’avant et appliqueront leurs plans, elles auront l’occasion de tirer des leçons de l’expérience des autres, d’emprunter les mesures stratégiques existantes et de les adapter à leur propre situation. À titre d’exemple, la Saskatchewan s’efforce actuellement de mettre au point un régime de réglementation pour les émetteurs industriels qui comprendra de nombreux éléments communs avec la Specified Gas Emitters Regulation de l’Alberta.⁴⁹

3.3 Pratiques exemplaires

Les politiques de réduction des GES au pays sont très variées et nombre d’entre elles sont hautement novatrices. Des exemples de pratiques exemplaires adoptées par les provinces sont cités dans la présente section. Par ailleurs, il se peut que d’autres administrations envisagent d’inclure de telles mesures dans leur propre train de mesures afin d’améliorer leurs politiques climatiques dans l’avenir.

Parvenir à un gouvernement neutre en carbone en Colombie-Britannique⁵⁰ Un des volets clés de la Greenhouse Gas Reduction Targets Act adoptée en 2007 par la Colombie-Britannique réside dans un engagement à avoir une fonction publique neutre en carbone d’ici 2010. La province compte sur une approche consistant à mesurer, réduire, compenser et finalement déclarer les émissions provenant du secteur public. Dans les années précédant 2010, près de 75 millions de dollars ont été dépensés en vue de réaliser des économies d’énergie dans les immeubles publics. En vue de bonifier les réductions internes, le gouvernement a également acheté 0,7 Mt d’équivalents-CO₂ de compensations du Pacific Carbon Trust (une société d’État provinciale qui examine et approuve les projets de compensation). Jusqu’à maintenant, les émissions ont été réduites grâce à la séquestration du carbone au moyen des forêts, à l’amélioration de l’efficacité énergétique et au remplacement de combustible dans toute la province.

Financer la mise au point de technologie en Alberta⁵¹ L’Alberta a adopté un système réglementaire fondé sur l’intensité des émissions qui permet aux entités réglementées de se conformer grâce à plusieurs mécanismes. Ainsi, elles peuvent contribuer, entre autres, à un fonds pour la technologie selon un taux de 15 $/tonne d’équivalents- CO₂. Ce fonds, le fonds de gestion des émissions pour la lutte contre les changements climatiques, est administré par un organisme sans but lucratif et autonome. Cet organisme a pour mandat d’utiliser les revenus générés par le fonds pour financer les activités de réduction des GES et les mesures d’adaptation aux changements climatiques dans la province. Le financement est réparti au moyen d’une approche de portefeuille axée essentiellement sur la production d’énergie verte, l’efficacité énergétique et le captage et le stockage du CO₂. En septembre 2011, on avait perçu au titre du fonds 257 millions de dollars, par l’intermédiaire de 27 projets, soit un investissement à hauteur de 126 millions de dollars qui devrait produire des réductions annuelles des émissions de GES (par leur prise en compte) de 2,3 Mt d’équivalents-CO₂, ou de 23 Mt d’équivalents-CO₂ sur 10 ans.⁵²

Procéder au captage et au stockage du CO₂ en Saskatchewan⁵³ En 2011, le gouvernement de la Saskatchewan a annoncé l’approbation de la construction du projet de démonstration de captage et de stockage intégrés de CO₂ de Boundary Dam, un projet de 1,24 milliard de dollars visant à capter les émissions provenant des centrales électriques alimentées au charbon et à utiliser le CO₂ pour la récupération assistée des hydrocarbures. La construction est commencée et, lorsque le système sera en fonction en 2014, il devrait permettre de réduire les émissions de GES d’une Mt d’équivalents-CO₂ par année. Parmi les objectifs déterminés pour ce projet par SaskPower, la société provinciale de services publics chargée de la mise en œuvre, mentionnons faire la démonstration d’une méthode viable économiquement et techniquement par laquelle rendre durable la production d’électricité à partir du charbon et influer sur la réglementation et les politiques futures qui régiront cette nouvelle technologie dans l’avenir. Le gouvernement provincial, plusieurs entreprises privées et le gouvernement du Canada sont des partenaires dans le cadre de ce projet; Ottawa y a notamment investi 240 millions de dollars.

Exporter de l’électricité propre au Manitoba⁵⁴ L’hydroélectricité est la principale source d’électricité au Manitoba et, annuellement, la province est un exportateur net d’électricité. En 2010, les exportations d’énergie non émettrices ont permis de réduire les émissions à l’extérieur de la province d’environ 7,2 Mt d’équivalents-CO₂, soit l’équivalent du tiers des émissions prévues en 2010 au Manitoba. L’électricité est principalement transmise par le réseau électrique nord-sud qui relie le Manitoba et les États-Unis.⁵⁵ Au fur et à mesure que Manitoba Hydro réalisera des investissements dans la production hydroélectrique et éolienne, la province devrait continuer de contribuer à la réduction des émissions à l’extérieur de la province.

Favoriser la production d’électricité renouvelable à petite échelle en Ontario⁵⁶ Le gouvernement de l’Ontario a élaboré un programme de tarifs attractifs afin d’accroître l’utilisation de l’énergie renouvelable dans toute la province. L’Office de l’électricité de l’Ontario administre ce programme en concluant des ententes d’achat à long terme avec les producteurs d’énergie renouvelable qui produisent de l’électricité à partir de la bioénergie, d’installations solaires photovoltaïques, de l’eau et du vent. Le programme vise à intégrer de nouvelles sources d’électricité afin de favoriser le retrait progressif des centrales alimentées au charbon, de soutenir l’activité économique et les nouvelles technologies de production d’électricité renouvelable et de créer des emplois dans cette industrie. On estime que ce programme permettra de compenser 8,4 Mt d’équivalents-CO₂ qui seraient normalement produits par les installations alimentées au gaz naturel.

Créer un marché du carbone au Québec⁵⁸ Le projet de loi 42, Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement et d’autres dispositions législatives en matière de changements climatiques, a été déposé au Québec en 2009 en vue de créer un système de plafonnement et d’échange dans le cadre de la participation du Québec à la WCI. Depuis, la province a pris un règlement pour ouvrir la voie au déploiement de son système de plafonnement et d’échange en 2013 par suite d’une année de transition. Un second règlement devra être pris pour lier les systèmes d’échange des différentes administrations. Par ailleurs, la participation au système sera volontaire au cours de la première année afin de laisser aux entreprises la chance de se familiariser avec le système. En 2013, près de 75 exploitants provenant principalement du secteur industriel ou du secteur de l’électricité seront visés par le système et, en 2015, les distributeurs et les importateurs de carburant seront visés. Le seuil d’émissions minimales qui enclenchera automatiquement la participation sera fixé à 25 kt d’équivalents-CO₂. Les entreprises se verront accorder gratuitement des droits d’émission, ou des allocations ou pourront en acheter lors des mises aux enchères. Les revenus générés serviront à financer le plan de lutte contre les changements climatiques du Québec pour la période 2013-2020.

Établir un lien entre énergie et environnement au Nouveau-Brunswick⁵⁹ Dans son Plan énergétique de 2011, le Nouveau-Brunswick indique que la responsabilité environnementale est l’un de ses principaux objectifs énergétiques. Il reconnaît que la consommation d’énergie génère 92 % des émissions totales de GES et que la nature à forte consommation d’énergie et axée sur les exportations de ses industries pourrait devenir un fardeau si on ne réduit pas l’impact environnemental de l’énergie. Le Plan est assorti de 20 mesures gouvernementales visant à améliorer le secteur de l’énergie, dont 13 aideront à atteindre l’objectif relatif à la responsabilité environnementale. Parmi ces mesures, mentionnons une participation interministérielle à l’élaboration du plan d’action 2010-2020 de la province en matière de changement climatique, la recherche de partenariats régionaux dans le secteur de l’électricité et le renforcement de la norme pour le portefeuille d’énergie renouvelable.

Légiférer pour accorder une plus grande importance à l’énergie renouvelable en Nouvelle-Écosse⁶⁰ En 2010, le gouvernement de la province a adopté un plan pour l’énergie renouvelable en Nouvelle-Écosse. Il s’est alors engagé à ce que 25 % de l’électricité provienne de sources renouvelables d’ici 2015 et s’est donné comme objectif d’avoir atteint 40 % d’ici 2020. L’objectif de 2015 a été entériné par la prise du Renewable Electricity Regulations en vertu de l’Electricity Act. Au moment de fixer l’objectif en 2010, près de 90 % de l’électricité en Nouvelle-Écosse était produite à partir de combustible fossile, essentiellement à partir du charbon. Consciente que l’atteinte de l’objectif relatif à l’énergie renouvelable deviendra de plus en plus difficile si la demande énergétique augmente, la province a également prévu des mesures d’efficacité énergétique.

Renforcer la capacité éolienne à l’Île-du-Prince-Édouard⁶¹ L’Île-du-Prince-Édouard s’est montré résolu à renforcer sa capacité en matière d’énergie éolienne depuis la mise en place du premier parc éolien commercial en 2001. En 2008, le gouvernement de la province a annoncé son intention d’utiliser l’énergie éolienne pour produire 500 mégawatts supplémentaires d’électricité d’ici 2013. De plus, la province appuie la recherche et le développement dans ce secteur par l’intermédiaire de sa collaboration avec l’Institut de l’énergie éolienne du Canada.

Accroître la production d’hydroélectricité à Terre-Neuve-et-Labrador⁶² En 2010, le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador a annoncé son intention de réaliser un nouveau projet hydroélectrique à grande échelle sur le cours inférieur du fleuve Churchill au Labrador. On procédera tout d’abord à un projet hydroélectrique à Muskrat Falls puis on pourrait ajouter une capacité de production d’électricité à Gull Island dans le futur. Conformément à cette entente, des lignes de transport d’énergie transporteront l’électricité du Labrador à Terre-Neuve puis de Terre-Neuve à la Nouvelle-Écosse de sorte qu’il sera possible d’accroître les exportations régionales d’électricité. Lorsque Muskrat Falls commencera à fonctionner, on prévoit que 98 % de l’approvisionnement énergétique de la province sera sans émissions et que, par conséquent, les émissions de Terre-Neuve-et-Labrador auront chuté de 1,2 Mt d’équivalents-CO₂ en 2020 (ou de 13 % par rapport aux émissions totales de la province en 2009.

3.4 Plans de lutte contre les changements climatiques dans les territoires

Les trois territoires du Canada, le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut, ont contribué à hauteur de 1,9 Mt d’équivalents-CO₂ aux émissions totales de GES du Canada en 2009. La première source en importance d’émissions dans les territoires est le transport (1,1 Mt d’équivalents-CO₂ en 2009) dont la principale sous catégorie d’émissions est formée par les véhicules diésel non routiers.⁶³ Le transport fait partie intégrante du bien-être socio-économique des territoires. Même au Yukon, où la majorité des collectivités sont reliées par des routes, un grand nombre de personnes utilisent encore des moyens de transport non routiers pour se déplacer, pour livrer les provisions et pour avoir accès aux soins de santé.⁶⁴ On pourrait envisager l’imposition d’exigences concernant la teneur en carburant pour réduire les émissions, mais on doit tenir compte des circonstances propres à l’Arctique.⁶⁵

De nombreuses collectivités isolées dans les territoires dépendent de groupes électrogènes diesel pour l’électricité. Dans l’ensemble, l’hydroélectricité est la principale source d’énergie pour le Nord, mais sa distribution est très limitée. À titre d’exemple, le Nunavut dépend complètement du diesel pour la production d’énergie. Comme le recours au diesel est très répandu, on souhaite de plus en plus améliorer l’efficacité énergétique des groupes électrogènes diesel dans les territoires; cette solution est généralement perçue comme fiable et peu coûteuse à court terme.⁶⁶

Le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest ont limité l’application des cibles de réduction des émissions de GES aux activités du gouvernement.⁶⁷ Le Yukon envisage d’imposer un plafond aux émissions de GES provenant des activités du gouvernement en 2010; d’obtenir une réduction des émissions de 20 % par rapport aux niveaux de 2010 d’ici 2015; et de devenir neutre en carbone d’ici 2020. Par ailleurs, les Territoires du Nord-Ouest se sont fixé comme objectif de stabiliser les émissions aux niveaux de 2005 d’ici 2015; de limiter les hausses des émissions à 66 % au-dessus des niveaux de 2005 d’ici 2020; et de ramener les émissions aux niveaux de 2005 d’ici 2030. Bien que le Nunavut n’ait établi aucun objectif, la province s’est engagée à contrôler et à réduire les émissions de GES entre 2003 et 2013.

En outre, des défis se dessinent à l’horizon pour chaque territoire. Depuis 2009, on observe une augmentation de l’activité minière au Yukon et deux nouvelles mines pourraient voir le jour dans un avenir rapproché. Le réseau hydroélectrique est utilisé à son maximum au Yukon, et, avec l’activité minière additionnelle, la province aura besoin de plus d’électricité. Par ailleurs, la croissance rapide des secteurs de l’exploitation minière et du gaz naturel dans les Territoires du Nord-Ouest pourrait faire tripler les émissions au cours des vingt prochaines années; les émissions provenant des combustibles fossiles pourraient atteindre 5 000 kt d’ici 2030.⁶⁸ Le Nunavut s’efforce principalement de s’adapter aux changements climatiques, mais la croissance de l’industrie minière dans ce territoire pourrait faire naître de nouvelles pressions.

3.5 Conclusion

Dans ce chapitre, nous avons démontré qu’en l’absence d’une approche stratégique nationale définie d’un commun accord, les politiques climatiques provinciales ont toutes été élaborées de façon isolée au Canada. Néanmoins, même s’ils sont divergents, ces plans d’action climatiques peuvent quand même être efficaces s’ils sont dotés des éléments communs requis : cibles et échéanciers, mesures pour guider la réduction des émissions et dispositions de reddition de compte et d’évaluation des progrès au fil du temps. Par ailleurs, les provinces doivent se poser de nombreuses questions de portée générale lorsque vient le temps de créer des politiques climatiques : comment s’assurer que les cibles et les échéanciers soient ambitieux tout en étant réalistes? Comment trouver l’équilibre entre la croissance économique et la réduction des émissions? Enfin, comment s’attaquer efficacement aux principales sources d’émissions en vue d’atteindre les objectifs? La collaboration intergouvernementale et les efforts régionaux peuvent contribuer également à l’élaboration de politiques; les exemples de collaboration sont nombreux, notamment au Canada atlantique et au Québec dans le cadre de la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) établie avec les états de la Nouvelle-Angleterre, ainsi que dans le cadre de la WCI. Les provinces doivent tenir compte des efforts de réduction efficaces et novateurs des autres provinces pour évaluer l’efficacité de leurs propres mesures et pour circonscrire les options pour les politiques futures.

Le caractère ambitieux des cibles de réduction des GES et les approches utilisées pour les atteindre varient d’une province à l’autre tout comme les résultats environnementaux. Dans le prochain chapitre, nous approfondirons l’analyse des réductions des GES qui devraient découler de ces plans.

[c] Ce chiffre est basé sur la cible de réduction des émissions pour 2020 de chaque province qui a été calculée dans le tableau 3. La cible de 2020 du Manitoba devrait correspondre à une réduction de 15 % par rapport aux niveaux de 2005, soit 17,9 Mt d’équivalents-CO₂ conformément aux calculs réalisés par la TRNEE à partir des données d’Environnement Canada 2011a.

[d] Selon Harrison 2012, document disponible sur demande.

[e] Selon Wigle et Rivers 2012, document disponible sur demande.

[37] Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2009a.

[38] Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, 2007.

[39] L’Institut Pembina, 2011.

[40] Commissaire à l’environnement de l’Ontario, 2011.

[41] Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2007.

[42] Environnement Canada, 2011b.

[43] Environnement Canada, NDb.

[44] Gouvernement de la Saskatchewan, 2009b; Specified Gas Emitters Regulation, Alta Reg 139/2007, 2007.

[45] Conseil de la fédération, ND.

[46] Conseil canadien des ministres de l’environnement, ND.

[47] Fédération canadienne des municipalités, 2012; Fédération canadienne des municipalités et ICLEI – Les Gouvernements locaux pour le développement durable, 2012.

[48] Gouvernement de la Terre-Neuveet-Labrador, 2010b.

[49] Gouvernement de la Saskatchewan, 2010a.

[50] Live Smart Colombie-Britannique, ND; Pacific Carbon Trust, NDa, NDb.

[51] Climate Change and Emissions Management Corporation, ND.

[52] Gouvernement de l’Alberta, ND.

[53] Gouvernement de la Saskatchewan, 2011; SaskPower 2012a, 2012b.

[54] Gouvernement du Manitoba, 2010.

[55] Gouvernement du Canada, 2011.

[56] Ontario Power Authority, 2010a, 2010b.

[57] Dachis et Carr, 2011.

[58] Développement durable Environnement et Parcs, ND; Gouvernement du Québec, ND.

[59] Ministère de l’Énergie du Nouveau-Brunswick, 2011.

[60] Ministère de l’Énergie de la Nouvelle-Écosse, 2010; Province de la Nouvelle-Écosse 2010.

[61] Ministère de l’Environnement de l’Énergie et des Forets de l’Île-du-Prince-Édouard, 2008.

[62] Gouvernement de la Terre-Neuve-et- Labrador, 2010a; Gouvernement de la Terre-Neuve-et-Labrador, 2011.

[63] Environnement Canada, 2011b.

[64] 32^e Assemblée législative du Yukon, 2011; Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2009b.

[65] Environnement Canada, 2012.

[66] Office national de l’énergie, 2011b.

[67] Ministère du Développement durable, 2003; Ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles des Territoires
du Nord-Ouest, 2011; Gouvernement du Yukon, 2009.

[68] Ministère de l’Environnement et des Ressources Naturelles de Territoires du Nord-Ouest, 2011.