Chapitre 1 : Introduction
État de la situation : la lutte contre le changement climatique au Canada
L’adoption d’une politique nationale en matière de changement climatique est un objectif hors de portée au Canada. Dans un pays nordique comme le Canada, les froids hivernaux et les chaleurs estivales contribuent à faire augmenter la demande énergétique, de même que les émissions. Bien que le pays ait la chance de posséder d’abondantes réserves de combustible fossile, il doit faire face aux émissions élevées générées lors de son extraction et de son utilisation. Étant donné l’étendue du pays et la faible densité de sa population, les émissions provenant du transport sont également importantes. De plus, dans ce pays à forte croissance, les émissions subissent des pressions à la hausse.
Toutes ces difficultés et de nombreuses autres ont fait de la politique de réduction des gaz à effet de serre (GES) un dossier marqué par des controverses, et ce, tant sur le plan politique que sur le plan économique. Force est de constater qu’il est presque impossible d’élaborer un plan d’action national en matière de changement climatique qui soit efficace et acceptable au sein d’une fédération où les responsabilités quant à la gestion des émissions sont partagées, où les ressources naturelles appartiennent à un seul palier de gouvernement, où les sources d’émissions sont plus élevées dans certaines régions du pays et où il est nécessaire de défendre une position commune à l’étranger. Par ailleurs, la nouvelle économie politique qui est marquée par une croissance économique dont les tendances sont variables, de même que les changements démographiques et les pouvoirs politiques au pays pèsent aujourd’hui plus lourd dans le dossier.
Il n’est donc pas étonnant que la politique en matière de changement climatique se soit révélée difficile à élaborer au Canada et que son application soit devenue une source de conflits. Les gouvernements qui se sont succédé tant au fédéral qu’au provincial se sont évertués à trouver une adéquation entre la réduction des émissions de GES sur leur territoire et le maintien – et même l’augmentation – de la croissance économique. D’une part, le Canada a ratifié le Protocole de Kyoto puis s’en est retiré. Il a annoncé un plan national assorti de nouvelles cibles puis a souhaité s’aligner sur les États-Unis de sorte qu’un autre plan et des cibles différentes ont été adoptés. D’autre part, les provinces et les territoires ont parfois fait cavalier seul et se sont parfois alliés en vue de réduire les émissions de carbone au moyen de diverses mesures tantôt novatrices, tantôt diversifiées et tantôt traditionnelles. Actuellement, 14 plans d’action en matière de changement climatique sont en vigueur au Canada : un à l’échelon fédéral et un dans chaque province et territoire. Alors, comment tous les réconcilier?
L’intérêt du public et des médias quant aux changements climatiques monte et descend et la capacité de maintenir un élan sur le plan politique suit ces fluctuations. D’ailleurs, les vues de politiques climatiques ne cadrent pas très bien avec les cycles politiques au Canada ou ailleurs. Or, l’augmentation des changements climatiques et la sensibilisation accrue au coût lié à l’inaction à cet égard – c’est-à-dire de laisser simplement les changements climatiques suivre leur cours – rappellent aux Canadiens que l’on doit faire face aux changements climatiques au pays et ailleurs dans le monde.
Cependant, des progrès ont été réalisés au cours des dernières années. Tous les gouvernements, fédéraux et provinciaux, se sont fixé des cibles de réduction des GES; les gouvernements se sont dotés de plans et de politiques pour la réduction des émissions; et, surtout, les émissions du Canada dans l’ensemble ont diminué. Malgré ces progrès, l’adoption d’une politique de lutte contre les changements climatiques demeure une question épineuse au Canada.
Le présent rapport de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a été produit à la demande du ministre fédéral de l’Environnement et sert à nous rappeler non seulement tout le chemin parcouru par le pays, mais également tout le chemin qu’il lui reste à parcourir. Il met l’accent sur certaines des principales réalités de la politique climatique contemporaine au Canada : une cible nationale doit s’appuyer sur une politique nationale concertée; une incertitude politique existe toujours et réprime les progrès; le pays ne s’est pas encore doté de politiques efficaces pour contrôler les grandes sources d’émissions; et tout cela signifie que les progrès ont été et seront difficiles à réaliser et inégaux au pays.
Voilà le contexte dans lequel le rapport de la TRNEE a été produit.
1.1 Mandat reçu du ministre
En mars 2011, le ministre canadien de l’Environnement, l’honorable Peter Kent, a demandé à la TRNEE de remettre au gouvernement du Canada une analyse indépendante des plans et des mesures en matière de changement climatique que les provinces et les territoires ont élaborés pour appuyer le programme environnemental fédéral (se reporter à l’annexe 7.1). Dans sa lettre, il indiquait que la TRNEE « est dans une position particulière [pour conseiller] le gouvernement fédéral en matière de solutions de développement durable ».
Le ministre a notamment chargé la TRNEE de procéder à un examen complet des plans en matière de changement climatique des provinces et des territoires en vue d’évaluer la mesure dans laquelle ces plans faciliteront l’atteinte de l’objectif du Canada pour 2020, lequel vise à réduire les émissions de GES de 17 % par rapport aux niveaux de 2005. Le ministre a enjoint la TRNEE à :
- analyser les plans provinciaux de réduction des émissions;
- analyser les progrès réalisés jusqu’à maintenant quant à l’application des plans;
- estimer la réduction des émissions prévue dans le cadre des initiatives actuelles et futures des provinces et des territoires en matière de changement climatique d’ici 2020.
Ce mandat vise plus particulièrement à éclairer l’initiative globale qu’a prise le gouvernement du Canada en vue d’atteindre sa cible de réduction des émissions de GES pour 2020 au moyen de son approche réglementaire sectorielle.
Le présent rapport a été produit pour donner suite à la demande ministérielle et il comprend notre analyse et notre évaluation des plans provinciaux de réduction des GES, de même que des progrès relatifs à la cible fixée pour 2020. Il renferme également des conseils sur les moyens que pourrait employer le Canada pour atteindre cette cible. Il s’agit de la première étude de ce genre à l’échelle nationale; elle formalise plus particulièrement les mesures stratégiques en matière de changement climatique prises par le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. On souhaite ainsi déterminer la mesure dans laquelle ces mesures permettent de réduire l’écart par rapport à la cible de 2020 du Canada. Ce rapport ne devrait pas être le dernier.
Par ailleurs, le rapport est assorti de modèles et de prévisions inédits établis à partir de notre propre analyse et expertise. Néanmoins, on a également tenu compte de l’avis du gouvernement fédéral, de même que des gouvernements provinciaux et territoriaux pour déterminer quelles politiques examiner. Ce rapport est important, non seulement car il présente des données, mais également, car il reconnaît que les deux paliers de gouvernement contribuent dans l’ensemble à la réduction des émissions. Bien que la cible ait été fixée pour le Canada par le gouvernement fédéral, la réduction des émissions devra se faire dans tout le pays si on souhaite l’atteindre. Pour la première fois, un seul rapport répond à quatre questions fondamentales portant sur l’avancement de la politique climatique et la cible de 2020 :
- Où en sommes-nous?
- Pourquoi en sommes-nous arrivés là?
- Pouvons-nous y arriver?
- Que devons-nous faire pour y arriver?
Les travaux accomplis par la TRNEE n’ont jamais été réalisés auparavant et sont indispensables pour plusieurs raisons. Aucune autre analyse objective n’a formalisé autant de politiques à la fois. Aucun autre organisme n’est parvenu à rallier les différents paliers de gouvernement pour discuter de ces quatre questions. Aucun autre rapport ne s’est fondé sur une modélisation intégrale pour prévoir de manière définitive ce à quoi le pays doit s’attendre. Par ailleurs, la TRNEE est allée au-delà de la modélisation et des prévisions novatrices; elle s’est penchée sur le « pourquoi » et le « comment » de la démarche du Canada vers 2020 afin d’en tirer des leçons pour l’avenir. Nous avons étudié les choix que les gouvernements ont faits jusqu’à maintenant et avons établi l’incidence sur les choix qu’ils auront à faire dans l’avenir.
De même, il serait important de mentionner ce que le rapport « n’est pas ». Le rapport n’est pas une évaluation particulière de l’efficacité des politiques fédérales, provinciales et territoriales. Nous souhaitions plutôt estimer de façon réaliste et précise la quantité d’émissions qui pourrait être réduite au Canada d’ici 2020; l’influence que les deux paliers de gouvernements pourraient avoir sur ces réductions au moyen de leurs politiques respectives; de ce fait, le rapport coût-efficacité de l’approche du Canada; et les mesures éventuelles qui devront être prises pour réduire tout écart sur le plan des émissions d’ici 2020. La TRNEE a toujours eu un objectif à long terme prenant appui sur les approches stratégiques actuelles prises par les gouvernements en vue d’établir une voie à suivre viable.
Le présent rapport ne s’applique que de façon restreinte aux territoires puisque les émissions absolues de chacun sont très faibles. Bien que les gouvernements territoriaux se soient dotés de plans d’action pour la lutte contre les changements climatiques, ils ont jusqu’à maintenant centré leurs efforts sur l’adaptation aux conséquences des changements climatiques étant donné l’importance de ceux-ci dans le Nord. Selon la modélisation de la TRNEE, on a inclus des réductions des émissions dans les territoires dans les prévisions nationales, mais on n’a pu en établir la répartition dans chaque territoire. Un résumé des difficultés liées à la lutte contre les changements climatiques auxquelles se heurtent les trois territoires figure au chapitre 3.
Conformément au mandat reçu du ministre, la TRNEE n’avait pas à consulter les communautés autochtones. Or, toutes les collectivités et tous les gouvernements ont un rôle à jouer dans l’atteinte de la cible du Canada.
1.2 La démarche de la TRNEE
Dans le cadre de sa démarche, la TRNEE a réalisé une analyse sans précédent des politiques climatiques canadiennes, a procédé à une évaluation précise des progrès réalisés jusqu’à maintenant et a offert des avis mûrement réfléchis sur la voie à suivre pour atteindre la cible de 2020. Voici comment nous y sommes parvenus.
Recherche
Modélisation
Pour l’analyse et l’évaluation, des modèles économiques inédits devaient être établis pour les scénarios et les politiques en matière de réduction des émissions de GES au Canada. La TRNEE a donc analysé l’évolution générale des émissions de 1990 jusqu’à aujourd’hui puis a formulé des prévisions jusqu’en 2020 et jusqu’en 2030, et ce, tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle provinciale. À partir de là, nous avons examiné non seulement les politiques climatiques fédérales, provinciales et territoriales en vigueur, mais également les projets de politiques complémentaires, de même que les réductions des émissions qui y sont associées en vue de déterminer la mesure dans laquelle ceux-ci pourraient contribuer à l’atteinte de la cible du Canada en matière de réductions des émissions pour 2020. Cette démarche était indispensable pour rendre pleinement compte des retombées que les Canadiens peuvent raisonnablement attendre des mesures du gouvernement. Par la suite, la TRNEE a entrepris un processus clair et transparent d’examen détaillé en collaboration avec les gouvernements fédéral et provinciaux pour établir la liste des politiques à incorporer à la modélisation (se reporter à l’annexe 7.3 pour la liste complète). À deux occasions, les gouvernements provinciaux ont pu émettre leur opinion quant aux mesures que nous proposions d’inclure dans notre modélisation pour leur territoire; la TRNEE a modifié son modèle en conséquence.
Pour réaliser la modélisation à proprement parler, la TRNEE a retenu les services de Navius Research Inc., une importante société d’experts-conseils dans le secteur de l’environnement et de l’économie qui a accompli dans le passé des mandats dans ce domaine pour le gouvernement fédéral, plusieurs gouvernements provinciaux ainsi que pour la TRNEE. La société Navius a eu recours au modèle CIMS (système canadien de modélisation intégrée), qui allie l’énergie et l’économie, pour prévoir les réductions des émissions de GES ainsi qu’estimer le coût associé à l’application de ces réductions selon trois scénarios de politiques. Grâce à cette approche, la TRNEE a été en mesure de présenter de façon beaucoup plus détaillée qu’auparavant le rôle que les provinces et les secteurs devront jouer dans l’atteinte de la cible de 2020 ainsi que les coûts afférents. Se reporter à l’annexe 7.2 pour une explication détaillée du fonctionnement du modèle CIMS et aux chapitres 4 et 5 pour des explications des scénarios que nous avons utilisés pour les travaux de modélisation.
Comme il a été mentionné, la TRNEE est allée au-delà de la cible établie pour 2020 dans son analyse afin de mieux comprendre ce qu’il en coûtera pour atteindre ces cibles dans l’avenir. Bien que la démarche fédérale et certains des plans d’action provinciaux convergent vers un niveau d’émissions précis pour 2020, il est évident pour la TRNEE que l’efficacité optimale de certaines politiques ne sera visible qu’à une date ultérieure. Comme les changements climatiques sont un dossier à long terme qui requiert des solutions stratégiques à long terme, il pourrait être utile de porter l’analyse jusqu’en 2030 afin de mieux circonscrire les options et les conséquences pour les gouvernements. Dans l’avenir, le Canada et d’autres pays conviendront probablement de nouvelles cibles pour 2030 pour lutter contre les changements climatiques. Le Canada pourra alors se servir de notre analyse pour éclairer son processus d’examen.
Par ailleurs, la TRNEE a fondé son analyse de modélisation sur les prévisions d’Environnement Canada pour assurer une symétrie entre les deux approches. De plus, nous avons utilisé les données de l’Office national de l’énergie ainsi que du rapport sur les tendances en matière d’émissions au Canada d’Environnement Canada. Dès que possible, la TRNEE a consulté directement les provinces et les territoires afin de tenir compte de leur point de vue dans le cadre des travaux, comme il est indiqué ci-dessous. Par conséquent, notre analyse repose sur des données et des renseignements provenant de rapports déjà exigés pour les émissions.
Évaluation qualitative
La TRNEE a également procédé à un examen approfondi des plans d’action fédéraux et provinciaux en matière de changement climatique. Nous avons réalisé une évaluation qualitative pour chacun afin de discerner son objectif, les éléments communs ainsi que les différences, et les éléments complémentaires à l’approche fédérale. Notre évaluation qualitative a permis de catégoriser les plans provinciaux selon une série de critères; de dégager les pratiques de premier plan de chaque administration; d’étudier les principaux facteurs à prendre en considération dans l’élaboration de politique; et de mettre en évidence les futurs plans de réduction des émissions et l’évolution future. Enfin, nous avons réalisé un examen de l’évolution antérieure des émissions au Canada afin d’expliquer la situation actuelle du Canada.
Recherche universitaire commandée
Pour présenter des éléments de comparaison pour la dynamique associée à la politique climatique au Canada, la TRNEE a chargé des chercheurs universitaires de haut niveau spécialisés dans le domaine de produire trois rapports de recherche. Les rapports portaient notamment sur la politique climatique aux États-Unis et son influence sur la coordination intergouvernementale des politiques climatiques au Canada; la collaboration et la coordination intergouvernementales dans le contexte du fédéralisme canadien; et les répercussions environnementales et économiques du chevauchement des politiques climatiques fédérales et provinciales.
Rassemblement
Mobilisation des provinces et des territoires
La TRNEE a commencé par informer les provinces et les territoires du mandat qui lui a été confié par le ministre. Elle a ensuite demandé la tenue de réunions bilatérales avec chaque gouvernement pour mieux guider ses travaux. Des réunions ont donc eu lieu avec toutes les provinces, de même qu’avec le Yukon, en vue de présenter en détail le mandat reçu du ministre et de permettre à la TRNEE de mieux comprendre les progrès réalisés dans le dossier des changements climatiques tant au sein même des provinces et du territoire que sur le plan intergouvernemental.a Les réunions ont toutes porté sur les approches stratégiques en général et les détails des plans d’action provinciaux et territoriaux en matière de changement climatique; sur la conception de l’approche sectorielle fédérale; sur l’évaluation des estimations relatives aux émissions propres aux provinces et au territoire, le cas échéant; et sur les discussions relatives à la coopération intergouvernementale jusqu’à maintenant. Se reporter à l’annexe 7.7 pour une liste des réunions tenues ainsi que des participants et la demande de renseignements envoyée par la TRNEE aux provinces et aux territoires.
Au cours des réunions, la TRNEE est parvenue à nouer un dialogue constructif avec les différents gouvernements. Nous nous sommes d’ailleurs engagés à reprendre contact avec chaque administration tout au long du processus. Avant d’amorcer le processus de modélisation, la TRNEE a demandé à chacune des provinces de passer en revue la liste des politiques qui avaient été dégagées de leur plan et que la TRNEE prévoyait inclure dans le modèle pour s’assurer que les politiques et les échéanciers correspondent exactement à leurs propres renseignements. On a également permis à deux reprises aux provinces de transmettre leurs suggestions ou d’examiner les propositions avant de procéder à la modélisation. Nous devions absolument procéder de cette façon, car certaines administrations ont évoqué qu’Environnement Canada n’avait pas pris en compte adéquatement leurs réalités dans son modèle antérieur. Étant donné l’objectif de ses travaux, la TRNEE devait disposer d’une évaluation exacte de tous les plans d’action proposés par les gouvernements afin de pouvoir évaluer les réductions éventuelles des émissions et de les appliquer à l’atteinte de la cible de 2020. Nous nous sommes donc efforcés d’inclure le plus grand nombre d’initiatives possible tout en demeurant pragmatiques en vue d’obtenir un portrait aussi complet que possible de la situation.
Dialogue sur les politiques climatiques canadiennes
Les 5 et 6 mars 2012, la TRNEE en collaboration avec l’Institut des relations intergouvernementales de la Queen’s University a convoqué des représentants gouvernementaux fédéraux, provinciaux et territoriaux, plusieurs membres de la TRNEE, des experts de la politique climatique publique et des experts intergouvernementaux à Kingston en Ontario. Les parties intéressées avaient été invitées afin de présenter les résultats préliminaires de notre recherche, de nouer le dialogue sur les questions soulevées lors de l’évaluation, de recueillir les idées, les solutions et les processus qui permettraient d’aller de l’avant et d’encourager les intervenants à émettre des commentaires ainsi que des recommandations concentrant le contenu du rapport. Se reporter à l’annexe 7.8 pour l’ordre du jour de la réunion, la liste des participants et un résumé des recommandations formulées.
Cette réunion exceptionnelle a permis aux fonctionnaires et aux experts de discuter tous ensemble et en personne de cet enjeu. Trois tables rondes ont été organisées pour structurer le dialogue. La première portait principalement sur les réductions des émissions prévues selon notre modèle; la seconde était centrée sur les plans d’action en matière de changement climatique des provinces et des territoires; et la dernière était axée essentiellement sur les orientations futures de la politique climatique au Canada, notamment les institutions et les mécanismes efficaces requis pour réduire les émissions, établir des cibles et produire des rapports, de même que les possibilités de collaboration entre les différentes administrations. Chaque séance se composait d’exposés, de discussions en table ronde et d’une période de questions et de commentaires. Enfin, la TRNEE a obtenu de précieux renseignements et conseils pour éclairer le présent rapport grâce à ces échanges entre les participants.
1.3 Structure du rapport
Le présent rapport est structuré de la façon suivante :
Le chapitre 2 présente le contexte historique dans lequel s’inscrit le dossier des réductions des GES au Canada, montre l’évolution passée et actuelle des émissions ainsi que les niveaux, y compris par secteur et par région géographique. Le chapitre vise à expliquer au moyen de faits la situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui et le chemin parcouru pour en arriver là.
Le chapitre 3 comprend une analyse qualitative des plans d’action climatiques des provinces. On y dresse la liste des critères utilisés pour évaluer les points forts de ces plans, mettre en évidence les pratiques exemplaires dans les provinces et examiner les difficultés auxquelles on risque de se heurter dans l’application future des politiques. Le chapitre vise à fournir des renseignements et une évaluation des plans d’action climatiques provinciaux.
Le chapitre 4 présente les résultats découlant du modèle novateur de la TRNEE, y compris une estimation des émissions qui pourraient être réduites grâce aux initiatives de lutte contre les changements climatiques fédérales, provinciales et territoriales d’ici 2020 et 2030. Ces résultats constituent en réalité une estimation de la mesure dans laquelle les initiatives actuelles et proposées contribueront à l’atteinte des cibles provinciales, de même que fédérales. De plus, on y présente une estimation de l’étendue des chevauchements entre les politiques des deux paliers de gouvernement ainsi que les perspectives régionales et sectorielles. Le chapitre 4 vise à présenter une évaluation des progrès du Canada quant à sa cible de 2020 et à déterminer l’ampleur de l’écart à combler.
Prenant appui sur les résultats antérieurs de modélisation, le chapitre 5 présente de nouvelles données de modélisation qui permettent d’évaluer le rapport coût-efficacité de la politique climatique canadienne jusqu’à maintenant et dans l’avenir. On se sert ensuite de ces données comme base pour déterminer quels secteurs et quelles provinces seront prioritaires pour l’application future de réductions rentables des émissions et les coûts associés aux mesures à prendre pour atteindre la cible de 2020. Le chapitre 5 vise à établir une feuille de route rentable pour le pays.
Le chapitre 6 fusionne notre analyse et notre évaluation et présente les conclusions et les incidences du rapport. Le chapitre 6 vise à faire un résumé des principales conclusions et à formuler les commentaires de la TRNEE à l’intention du ministre de l’Environnement.
[a] La TRNEE ne s’est pas réunie avec les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut.
© 2013